返回上一页 文章阅读 登录

吴春来:责任网格的精细化治理逻辑及其效能

更新时间:2021-12-06 09:27:59
作者: 吴春来  

   摘要:乡镇党委主导下的网格化创新在当前基层治理实践中具有普遍性,但网格化与基层精细化治理之间的关联性仍有待论证,其核心命题在于基于责任划分的网格化治理能否促进基层体制与乡村民情的衔接,促进组织动员和资源整合以及情境化的适应性治理。通过S省L镇个案经验分析“责任网格”的运作机制及其效能,研究发现:责任网格是基层行政组织基于事权有效分配和资源优化利用而建立起来的科层制运作体系,在层级设立、组织架构和人事配置上具有灵活性;责任网格以事权责任分配治理空间,由“网格到片”变为“责任到人”,能够强化行政体系与复杂治理情境的适度衔接;责任网格的运作机制为治理事务差异识别机制、治理资源有效动员机制和治理情境塑造引导机制。责任网格是基层治权有效集中的组织载体,其功能在于以组织网络制造有效的乡村政治关联,促进基层精细化治理。

  

   关键词:基层治理;网格化;责任网格;精细化治理;治理有效

  

   中图分类号:F320.3  文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2021)06-0033-09

  

   收稿日期:2021-03-09DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.05

  

   基金项目:国家社会科学基金重大招标项目(19ZDA114)

  

   作者简介:吴春来,男,华中师范大学中国农村研究院博士生,主要研究方向为基层党政体制研究。

  

   一、网格化与基层精细化治理:文献梳理乡村振兴战略和国家治理现代化赋予基层治理以新时代价值内涵。“基层社会精细化治理”提出后,学界对基层是否应当精细化治理存在争议。一种观点认为,精细化治理背景应当保留乡村社会多样性和发展自主性,政府主导的治理模式并不能够有效衔接碎片化的乡村社会。如当前“行政化”导致村级治理产生偏差[1]、外部嵌入导致治理主体缺位[2]、基层治理产生疲惫感[3]、形式主义泛滥[4]等,因而乡村治理不可能精细化[5],需走简约治理[6]、混合治理[7]道路。另一观点认为,当前处在乡村社会转型期,由熟人社会转向半熟人社会,村庄内部公共性减弱和村民个体化程度提升,转型秩序需要依靠基层党委政府主导的科层体系来维系,因而以党委政府主导下的统合式治理模式产生有其必然性,基层政府统合式治理是当前和今后基层治理现代化转型的重要保障[8],行政吸纳社会的治理机制能够促进基层治理效能提升[9]。以上争议的存在使得学界应当重新思考基层精细化治理的实质,并探寻多维度的精细化治理实践路径、客观分析精细化治理对未来乡村治理转型的积极意义。

  

   1.精细化治理在于体制与民情的有效衔接。从治权主客体关系来看,基层治理形态由基层政府与乡村社会在具体场域和治理情景中互动而耦合产生。因而无论精细治理还是简约治理,都需要回应以下问题:作为乡村社会治权重要主体的基层政府,如何与作为治理对象的乡村社会进行有效衔接和互动,提升政府的治理效能?同时,基层政府作为乡村治权主体的合法性是建立在公共性权威基础之上,与抽象的群众和具体的自治组织构成严格意义上的多元化治权主体。因而,精细化治理必然涉及到基层治权的有效组织形式,必然需要平衡多元主体在治理转型中的角色、功能,其中政府与民众关系及其动态过程是多元化治理体系建构的关键。

  

   2.调整治理单元成为精细化治理重要路径。由于乡镇党政体制具备基层治权主导性,因而,基层治理的重要呈现维度在于乡镇政府与乡村社会多元性的互动。由于基层事务和利益关系的复杂性,导致乡镇政府需要通过探索各种灵活性的治理机制来进行有效回应。例如,有学者强调基层科层制需要适应乡村社会多元化单元属性,使行政单元、治理单元能够与农村社会单元(包括行动单元、居住单元、文化单元等)相一致[10]。此逻辑即是以完善基层行政组织架构和调整行政重心来适应基层治理现实需要(包括适应治理规模[11]、融入治理情境[12])。而另一种观点则认为,基层政府应当对乡村社会单元适当重构,使其适应基层治理资源规模性。例如,通过合村并居[13]、村企共治[14]和建构社会资本[15]来实现对农村生活单元改造,使其易于治理。此种逻辑在于,基层政府组织资源有限,应当通过优化和调整基层社会单元分散性,使其能够与基层治理体系一致,维系基层治理秩序。

  

   3.网格化实践创新及其运作逻辑。在实践层面,以网格化为实践路径的基层治理创新被广泛运用,也被学界所关注。对于网格化与基层治权的关系,毛寿龙指出网格化的三重功能即权力重构、行政吸纳与秩序再生产,指出网格化在一定程度上对基层治权进行了深刻的塑造[16]。有学者从治理主体、治理方式、治理内容三个角度分析网格化如何提升基層科层制的精细化运作逻辑[17],但由于强调科层制的主导面向而对网格化与乡村民情的互动有所忽视。也有学者关注网格化与政策执行问题,指出农村网格化管理政策执行过程存在着政策目标及标准不清、资源供给单一化和行政化倾向等问题,实际偏离了网格化管理本身所具备的精细化、多元参与、资源共享和无缝隙变革等特征[18],但网格化本身即是科层组织寻求精细化治理的一种策略。事实上,网格化实质上是体制及科层组织基于自身优化调整来适应乡村社会治理规模的一种策略。乡镇政府采取网格化管理、行政包干制等方式来进行组织创新,实现属地内事权责任分片到人,即将官僚组织中有限的人力资源充分对接至复杂的乡村事务。

  

   既有研究多注重网格化如何促进政府服务功能发挥、治理责任明晰、实现有效的治理互动。对于网格化与治理效能之间的关注不多,尤其对于网格化能否成为促进基层精细化治理的一种组织策略,仍旧需要丰富的经验呈现和分析。基于此,本文提出研究问题:(1)网格化实践是否实现体制与民情的有效衔接?(2)责任网格的运作是否契合乡村社会的治理情境?(3)责任网格是否促进了基层精细化治理,其效能如何?本文采取个案分析法,选取个案位于华北平原S省L区L镇。笔者于2020年10月至11月在L镇开展田野调查,方式为半结构式访谈和参与式观察,采访乡镇干部、管区干部、村干部、村民共计30余人。

  

   二、管区组织架构:镇村之间责任网格的建立

  

   (一)Q管区基本概况

  

   L区位于鲁西北地区,辖4个乡镇(街道),面积191平方千米,常住人口159万人。L乡镇位于该区西北部,面积80平方千米,辖48个行政村,人口约4万。2018年全市进行管区改革,L乡镇增加管区数量,由5个管区划分为6个。Q管区位于L乡镇的东部位置,临309国道,含邱庄、张屯等8个行政村,常住人口4 400余人。Q管区驻地几经变革,2018年前管区在L乡镇有一间房屋作为管区临时办公场所。2018年L镇投资300多万元建设Q管区办公大楼,地址为常庄村。

  

   (二)以管区为中心的组织整合

  

   1.管区的多层级组织架構。管区的组织架构体现出功能性组合的特征,从类型上看,含基层党组织(以党总支为载体)、科层组织及社会组织三种类型。党组织包括1位总支书记、2位副书记,主要负责管区的政治领导责任,全面主持各项中心工作,其干部产生方式为上级党委选拔任命、委派。科层组织以行政岗位所构成,管区共设立主任、文书、工作人员3个岗位,共计5人,其人员来自聘任制、公益性岗位,主要负责管区日常的材料整理、上级检查等行政事务。社会性组织共计3人,由L镇向经营性社工组织购买服务,其工作内容为关爱残疾人、幼童,组织慈善活动等服务型工作,并负责Q管区的社会工作媒体等宣传平台。这种多重组织架构的组合,使得管区在人事来源和岗位设定上具有内部差异性。

  

   2.乡镇帮包责任分解及各管区干部搭配。行政包干制通过主体间非契约关系对行政权进行重塑与再造[19]。常规的责任包干制存在两种:一是以具体治理任务为主导的人事帮包,例如精准扶贫包保责任、信访维稳包保责任。二是以属地管理责任为主的包片制度,例如乡镇干部包村制度。包片制度是乡镇为强化对行政村的领导管理而设立的责任分解机制,这种治理机制与乡镇科层制构成基层治理的核心工作机制。在乡镇对各管区的责任帮包中,L乡镇规定乡镇领导干部对各管区实行责任分管,每个管区由2名乡镇领导干部对接。具体分工见表2:

  

   L乡镇不仅在行政村层面实现了领导干部的包村制,在乡镇对管区的分片帮包中,也推进乡镇领导干部分管指导各管区。从分包责任的领导干部层级来看,主要是乡镇党委政府主职、副职,各核心站所的主要负责人等。在责任划分上,注重突出重要领导对接帮包重难点乡镇。例如G和Y社区作为城中村土地开发的集中区域,信访和群体性事件较多,安排执法队长与信访办主任作为帮包领导。定向精准帮包即是通过将有效的行政资源以少数核心的形式与具体的属地连接起来,建构专项治理的连带责任,以此来强化责任落实。

  

   (三)Q管区岗位职责与分工

  

   不同于乡镇政府的正式科层组织权责配置,管区由8人正式行政团队与3人社工团队构成常规的人力资源。年龄结构上除两位副书记50岁以上之外,其余人员皆34岁左右,体现出Q管区干部年轻化趋势。对于两位具备丰富农村工作经验的副书记,文书ZL称:“他们是管区的宝,工作中遇到新问题、难问题,就会向他们请教,请他们出马。他们有多年的工作经验,能够灵活处理一些棘手的问题。有些事情还真是靠自己想出的方法办不了,但是他们就能办成,再就是他们做事灵活变通,能找到问题的关键,采取恰当的办法解决问题”(资料编号: 20201019ZL)。对于年轻人能否适应农村工作的复杂性,ZL同样称到:“想要熟悉这个流程不难,一年时间就能掌握了,但要真正贴近群众,让村干部和群众信任你,不是一朝一夕能锻炼出来的”(资料编号: 20201019ZL)。

  

   (四)优化乡镇科层体系权责配置

  

1.以事权分配为核心的非正式委托代理。乡镇党委政府的年度分解任务,由党委直接向各总支(即各管区)签订责任状。乡镇每年政府工作报告所确定的下一年度任务安排,在年初由党政办将任务进行分解,各管区认领各项任务,这些任务也是全年工作考核的重点。Q社区2020年所认领的年度分解任务达100多条,涉及到经济发展、生态环保、乡村振兴、城建治安等方面。乡镇党委阶段性中心工作,由党委直接向各总支下达指令,由管区书记负责。中心工作也会签订权责明晰的责任状,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/130129.html
文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期
收藏