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伍利斌:试论《中英联合声明》的法律效力

更新时间:2021-12-04 23:11:49
作者: 伍利斌  

  

   摘要:《中英联合声明》在法律性质上属于双边条约,受条约法规范,但同时又是一个特殊的条约,其部分条文属于当事国的单方面声明。《中英联合声明》第3条及附件一在性质上属于中国的单方面声明,以公开方式作出,明确表达了中国受其约束的主观意图,构成中国的国际义务。中国在中英谈判过程中一再申明反对英国对回归中国后的香港享有任何权利,《中英联合声明》整体、包括第3条及附件一都没有赋予英国任何权利。《中英联合声明》至今整体上仍然有效,但该声明各个条文有效性的时长有所不同,不宜以部分条文效力已经终止为由而否认整个声明的继续有效性。在与英国权利义务有关的条文实际上不再产生效力的情况下,主张声明中这部分条文已经终止效力,则是对法律事实的准确描述。

   关键词:中英联合声明  法律效力  主观意图  单方面声明

  

   1984年12月19日,《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(以下简称《中英联合声明》)在北京签署;1985年5月27日,中英两国政府互相交换批准书,《中英联合声明》正式生效。但在香港回归前后,中英两国都曾指责对方违反《中英联合声明》,近年来关于《中英联合声明》法律效力问题的争议更是日趋激烈。

   英国等一些国家俨然以《中英联合声明》的监护者自居,接连批评中国没有遵守《中英联合声明》,使声明似乎成为英国等国抨击中国的“利器”。中国外交部门进行了严厉批驳,理由主要包括:①联合声明已是历史文件;②与英国有关的权利义务已经履行完毕;③英方对回归后的香港无主权、无治权、无监督权;④联合声明第3条及附件一是中国的单方面声明,不构成中英之间的权利和义务。但“联合声明已是历史文件”的论断引发了关于《中英联合声明》法律效力问题的新争议。《中英联合声明》是否仍然有效的问题一时成为国际社会和学术界的一大争议焦点。概而言之,当前关于《中英联合声明》法律效力问题的争议主要集中在两点:一是如何认识中英两国各自在声明中的权利义务;二是如何对待声明的继续有效性。这些争议似乎已经超出学术研究的范畴,涉及到认定当事国是否尊重条约必须遵守原则、是否信守国际承诺的信用问题。本文着力于从国际法视角对这些问题加以探讨,力求获得一种基于学术的相对客观理性的认识。

   一、《中英联合声明》的法律性质

   从1983年7月到1984年9月,中英两国经过22轮的谈判达成了关于香港问题的协议——《中英联合声明》。但为何中英双方将这一国际文书叫做“联合声明”,而没有叫做“条约”或者“协定”呢?

   一项国际文书使用怎样的名称与该项文书在政治上的重要性存在关联,如关于技术或者行政合作的协议很少使用“盟约”或者“宪章”作为名称,而建立国际组织的协议通常也不会使用“协议记录”或者“谅解备忘录”这样的名称。[1]使用“中英联合声明”这个名称便是出于政治上的考量。[2]实际上,中英两国在开始谈判的时候,都说要达成关于香港问题的“协议”,后来经过严格推敲及双方争论,达成的协议不叫“条约”,也不叫“协定”,而是叫“声明”。[3]在谈判过程中,“英方提出要搞一个条约,而中方则说不搞条约了,搞中英联合公报的形式。最后英方接受中方的建议,仿效尼克松总统访华时签署的《上海公报》的做法,采用了联合公报的形式”。[4]

   中国不赞成采用“条约”的名称,是因为“中国向来不承认19世纪中英两国间关于香港的三个不平等条约,中国政府对香港恢复行使主权,理所当然不需要英国政府同意”。[5]从另一个角度来看,协议名称采用“声明”而不是“条约”,是中国为了避免造成承认英国拥有对香港的某种权利的事实。[6]如果使用“条约”这一名称,还可能被解读为这是中英之间关于香港的第四个条约,暗含着香港问题的某种历史延续性,相当于中国实际上承认了中英间关于香港的三个不平等条约的合法性,无异于承认英国在1997年前拥有控制香港的合法权利。[7]

   《中英联合声明》不叫“条约”,那它在法律性质上属于什么?《中英联合声明》虽然不叫“条约”,但是它的条约性质在国际层面和学术界已经成为一项共识。[8]1984年国务委员兼外交部长吴学谦向全国人大常委会提请审议中英关于香港问题协议文件的报告中就曾明确表示,“‘联合声明’也是国际条约的一种形式,同样具有国际法效力和法律约束力”。[9]那么,为什么说《中英联合声明》是条约呢?

   对于确定国际文书的法律性质而言,文书的名称不是决定性的。[10]这一点为1969年《维也纳条约法公约》所确认,公约第2条规定:“称‘条约’者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称为何。”在海洋划界和领土争端案中,国际法院援引了《维也纳条约法公约》第2条,并指出:“国际协定可采用多种形式和使用多种名称。”[11]在爱琴海大陆架案中,国际法院指出,一项国际文书使用“联合公报”(joint communiqué)的名称,并不妨碍它成为一项条约。[12]

   国际文书的法律性质也不取决于其用语。沙赫特教授指出,国际文书用语的原则性和抽象性并不必然导致该项国际文书不具有法律约束力,相应地,国际文书的用语即使是精确、具体的,也不能就此决定该项文书具有法律约束力。[13]国际法院在西南非洲案中指出:“委任统治文书具有条约或公约的特征,……在委任统治文书的最后一段将它描述为宣言的事实不具有任何法律重要性,……术语不是一项文书具有国际协定特征的决定因素。”[14]

   确定一个文件的法律性质是否一个条约的最有决定性的因素,是它是否意图在各缔约国间创设法律权利和义务。[15]换言之,国家的主观意图是国际文书法律性质的决定因素。如沙赫特教授就认为,一项国际文书无论在内容还是在形式上都极似条约,但如果国家仅视它为君子协定的意图十分明显,那么国家的意图就是决定性的;另一方面,对于那些形式和内容不怎么正式的公报、宣言等,如果国家意图使之具有法律约束力,那它们就具有法律约束力,只要有证据证明国家确实存在此项意图。[16]例如,1941年美国与英国发表的具有历史意义的《大西洋宪章》,就因为美英两国在主观意图上无意创设相互间的法律权利义务,被普遍认为不构成条约,不具有法律约束力。[17]

   既然主观意图对国际文书的法律性质起着决定性作用,那么如何确定国家的主观意图呢?国际实践中确定一个国家的主观意图并非易事,只能通过国家的机构或者其代表的具体行为来加以判断,所能依据的只能是这些法律主体对外界明显表现出来的,并且可以通过外部因素予以确认的“客观的主观意图”(objective intentions)。[18]

   可以作为确认国家具有将某个国际文书视作条约的主观意图的外部因素包括:①国家同意受约束。通常,国家表示同意承受约束被假设为国家具有使达成的协议产生法律约束力的主观意图的有效证据。[19]《维也纳条约法公约》第11条列举了国家表示同意承受约束的方式,包括签署、交换构成条约之文书、批准、接受、核准或加入或任何经过约定的其他方式。②生效。国际文书的生效即该项文书开始拘束其谈判国,也被认为是国家在主观意图上使一项国际文书具有法律约束力的可信赖的证据。[20]从《维也纳条约法公约》第24条的规定来看,生效的方式包括协议中含有关于生效的方式或日期的条款,若无此条款,经其他方式可确认各谈判国同意受该协议约束。③该项国际文书含有争端解决条款。如果一项国际文书含有强制性的争端解决条款,无疑是国家具有使该项文书产生法律约束力的主观意图的重要证据;但如果一项国际文书没有这一规定,也不妨碍该项文书成为具有法律约束力的条约。[21]④登记。《联合国宪章》第102条规定,联合国任何会员国所缔结之一切条约及国际协定应尽速在秘书处登记,并由秘书处公布之;《维也纳条约法公约》第80条也规定,条约应于生效后送请联合国秘书处登记或存案和记录,并予以公布。基于这样的规定,登记被认为是判断国家是否存在使一项国际文书具有法律约束力的主观意图的证据之一。[22]但需要指出的是,联合国秘书处在登记一个国际文书时并不对其地位作出判断,登记并不赋予该文书任何它所不具有的地位,不登记并不构成该文书不是条约的证据。[23]正如国际法院在海洋划界和领土争端案中所言,不登记不影响一个国际协定的实际有效性,也不影响其约束力。[24]但对判断有关国家的主观意图而言,是否提交登记的事实可构成有关国家对于该文书具有何种地位的主观意图的证据。[25]

   在前述几个外部因素中,“国家同意受约束”直接反映了国家的主观意图,无疑是判断国家主观意图的最关键、最核心要素;其他几个外部因素也具有相当重要性,可以作为判断国家主观意图的重要证据。当然,以上列举的可以作为判断国家主观意图的外部因素并非穷尽式的,其他的外部因素也可能可以作为证据,如国家对国际文书的官方公布或刊登。[26]

   对于《中英联合声明》,可以采用前文所述的外部因素来确认中英两国的主观意图。首先,中英两国均同意受《中英联合声明》约束。声明第7条规定“中华人民共和国政府和联合王国政府同意,上述各项声明和本联合声明的附件均将付诸实施”,第8条最后一句规定“本联合声明及其附件具有同等约束力”。因此,从中英两国对《中英联合声明》的签署及后续的批准等行为,以及声明自身的规定来看,已经非常清楚、明确地体现了中英两国使《中英联合声明》具有法律约束力的主观意图。[27]其次,《中英联合声明》规定了生效的条件和时间。声明第8条规定,“本联合声明须经批准,并自互换批准书之日起生效。批准书应于一九八五年六月三十日前在北京互换”。从该项规定来看,《中英联合声明》生效的条件是声明得到中英两国的各自批准,生效的时间是两国互换批准书之日,且该日期不迟于1985年6月30日。1985年4月10日,中国第六届全国人民代表大会第三次会议批准《中英联合声明》;1985年5月27日,两国政府互相交换批准书,《中英联合声明》正式生效。再次,《中英联合声明》被递交至联合国秘书处登记。1985年6月12日,中英两国常驻联合国代表一起将《中英联合声明》送交主管法律事务的联合国副秘书长,完成了在联合国登记的法律手续,并载于《联合国条约集》第1399卷。[28]

   因此,从中英两国同意受约束、确定声明生效日期与履行登记等外部因素来看,中英两国具有使该声明属于条约性质的主观意图。《中英联合声明》不含有争端解决条款不对声明的性质产生影响,当然,这一条款的缺失也为中英两国后来难于处理有关声明的争议埋下了伏笔。

   二、《中英联合声明》第3条及附件一属于中国的单方面声明

   2017年7月,中国外交部条约法律司司长徐宏在香港出席国际法研讨会时指出,《中英联合声明》第3条及附件一是中国的单方面声明,不是中英双方的协议,纯属中国内政,不构成中英之间的权利和义务。[29]此后,中方开始将声明第3条及附件一单独列出并强调其单方面声明的性质。人们不禁要问,既然《中英联合声明》在法律性质上属于条约,它的所有条文难道不应属于当事国之间的共同约定和共同声明吗?中方的立场是否能够成立呢?毕竟单方面声明与条约是两种不同的国际文书。

   (一)国际法不禁止在条约中写入单方面声明

   国际法是否允许一个双边条约的某个条款属于单方面声明,而不是条约当事国之间的共同条款?

从国际法的性质来看,(点击此处阅读下一页)


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