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伍利斌:试论《中英联合声明》的法律效力

更新时间:2021-12-04 23:11:49
作者: 伍利斌  
国家同意是国际法的根据,是国际法的效力基础,[30]即国家的主观意图在国际法上具有特别的地位和作用。国际条约和国际习惯是国际法的主要渊源,都以国家同意作为其效力基础:[31]明示同意,当各国缔结条约以规定各缔约国的未来国际行为的某些规则时,它们就明示了同意;默示同意,即暗含的同意或以行为表示的同意,这种同意是由于各国采取了服从某些国际行为规则的习惯而表示出来的。[32]因此,国家的主观意图在国际法上起着至为关键的作用,国际法充分尊重国家的自主意志。

   另一方面,国际常设法院在1927年的“荷花号案”判决中确立了“国际法不禁止即为允许”的原则。国际常设法院在该案的判决中有一段经典判词:“国际法支配独立国家间的关系。因此,约束国家的法律规则产生自国家自身的自由意志,这种自由意志体现于公约或者得到一般性地接受的体现法律原则的惯例,其目的是规范这些共存的独立共同体间的关系或者实现共同的目标。因此,对独立国家的限制是不能推定的。”[33]这一原则表明国家行使主权的自由只受得到国家同意的禁止性规则的限制;在没有禁止性规则的情况下,国家可以自由地作出它认为合适的行为,而不需要有允许国家采取行动的具体依据。[34]“荷花号案”确立的这条原则在国际法院的司法实践中被屡次适用。在使用或威胁使用核武器的合法性案的咨询意见中,国际法院虽然没有明确提及“荷花号”原则,但在推理过程中实际上适用了该原则。国际法院指出:“法院注意到国际习惯法和国际条约法都没有专门的、在一般或特定情形或合法自卫时允许使用或威胁使用核武器或其他武器的授权性规则。然而,也没有任何国际法原则或规则要求使用或威胁使用核武器或其他武器的合法性取决于特定授权性规定。国家实践表明,使用特定武器的非法性不是因为缺乏授权性规定,而是取决于禁止性规则。”[35]概言之,在国际法院看来,使用或威胁使用核武器的合法性不取决于国际法是否存在授权性规则,而是是否存在禁止性规则。

   作为现代条约法基础的《维也纳条约法公约》,没有任何一项规则不允许一个条约的某个条款在性质上属于某个当事国的单方面声明。习惯国际法也不存在这样的禁止性规则,权威国际法学者也未曾有过这样的表述,国际司法实践也没有这方面的裁决。因此,既然国际法没有禁止性规则,国家完全有自由将一个单方面声明置于条约之中。

   概言之,从国际法的性质和国际法的理论与实践来看,国际法不禁止一个条约的某个条款仅属于某个当事国的单方面声明;一个条约的某个条款究竟属于各当事国的共同条款还是属于某个当事国的单方面声明,取决于国家的主观意图。

   (二)《中英联合声明》的部分条文属于单方面声明

   《中英联合声明》的部分条文如第3条是否属于单方面声明取决于中英两国的主观意图。那么,如何确定条约当事国的主观意图呢?在形式上可以采用前文所述通过外部因素来确认的方法,但在实质上这主要涉及条约的解释。[36]从《维也纳条约法公约》关于条约解释的规则来看,公约第31条规定,条约之解释首先“应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”。第32条规定,如果前述解释方法所获得的解释结果仍属不明或显属荒谬,就可使用包括条约的准备工作及缔约情况在内的补充资料来确定条约的含义。麦克莱尔认为当事国的主观意图可以从条约的条文、缔结条约时的情形和条约调整对象的性质出发加以推断。[37]因此,为确定当事国的主观意图,首先应根据条约的用语、按照上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义,善意解释之;若前述方法仍不足以确定当事国主观意图,则可使用条约的准备工作和缔约情况等补充资料来推断。

   首先来看《中英联合声明》的用语,这是判断中英两国主观意图的首要依据。《中英联合声明》正文包括八个条文,其用语别具特色,每一条都清楚界定了该条规定的主体。其中,第4、5、6、7、8条等五个条文的主体是中英两国,这五个条文无疑是中英两国之间的共同条款。而第1条和第3条的主体只有中国,是中国的声明;第2条的主体只有英国,是英国的声明。

   其次再看《中英联合声明》的谈判过程。根据前述条约解释规则,假定从用语来确定当事国的主观意图仍有歧义,还可从《中英联合声明》的准备工作和缔约情况等补充资料来推断,这些补充资料充分体现了中英两国在关于香港问题的谈判过程中的各自意图。

   英国自中英两国关于香港问题的谈判开始,就将两国签署一份香港问题的条约作为目的,原因有两方面:一是通过谈判为英国保留尽可能多的利益;二是通过这份条约体面地从香港撤退。到了谈判后期,中国态度很明确——反对签署条约。中方认为,中国对香港恢复行使主权之后,香港事务纯属中国内政,如何管治不需要英国或任何外国政府同意,无须用条约的形式来规定中国管治香港的具体方式。但是鉴于中英两国的友好关系,中方愿意与英方签署一份联合声明。[38]

   1984年4月11日至12日,在中英关于香港问题的第12次会谈中,中英双方各自向对方提交了己方拟定的协议草案。中方指英方草案对主权问题没有讲清楚,没有从正面讲明英国将把香港地区交还中国和中国将恢复对香港行使主权。对于英方草案把属于中国内政的十二条方针政策和基本法,作为须经英方同意的“双边协议”的内容,中方明确予以反对。关于协议的形式问题,中方主张用“联合声明”的形式,因为其一,中国于“九七”后在香港所实行的政策,性质上属于中国内政问题,应由中国宣布,而不宜由双方宣布,以免造成中国内政还须别国批准的印象;其二,在主权和治权问题的表述上,鉴于中英双方立场不完全相同,也以采取由双方分别声明的办法为宜;其三,从广义上说,联合声明也是国际法律的一种形式,同样具有约束力。[39]

   1984年4月15日至19日,英国外交大臣杰弗里·豪(Geoffrey Howe)来北京进行工作访问,就上述问题同中国领导人交换意见。关于协议的形式和内容问题,中方重申了上述立场:一、协议必须明确解决香港回归中国的问题;二、十二条政策是中国的内政,应由中方宣布,不能造成须经别人批准的印象;三、协议应是原则性的,不能规定得太细。[40]

   1984年7月24日,中英两国举行第19次会谈。中方向英方提交“中英联合声明”的修订草案,其中一项修订是将主权和治权问题的陈述方式改为由双方各自作出相应的声明,这将消除英方所说的不能以一致意见接受中国恢复行使主权提法的难题。[41]

   回顾整个中英谈判过程,中英两国之所以举行了多达22轮的会谈,两国领导人之间也多次会谈,就在于双方对主权和治权问题的表述方式存在重大分歧,无法达成令双方均满意的共同表述方式。具体而言,对于主权问题,中方不同意英方含混不清的表述,英方不同意中方“恢复行使主权”的表述;[42]对于治权问题,英方认为应以双方协议的方式规定香港回归以后的治理问题,但中方认为香港回归以后的治理问题属于中国内政,无须英国同意。既然无法达成合意,折中的解决办法就是在主权和治权问题上采用各自声明的方式,即后来的《中英联合声明》关于主权问题的第1条和第2条、关于治权问题的第3条。

   因此,《中英联合声明》部分条文采用各自声明的方式本身就蕴含着双方之间的分歧,这些条文仅是其中一方立场的体现,反映了一方的主观意图。在此也可以发现与常见的双边条约不同,《中英联合声明》是一个求同存异、各自表述的双边条约,有其特殊性:并非所有条文都属于当事国间的共同条款和共同声明,而是部分条文属于某个当事国的单方面声明,部分条文属于当事国之间的共同条款和共同声明。

   除《中英联合声明》以外,中英关于香港问题的谈判结果还包括三个附件:《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》(附件一)、《关于中英联合联络小组》(附件二)和《关于土地契约》(附件三)。附件一是对《中英联合声明》第3条的具体说明,其用语与附件二和附件三有明显不同:附件一是“中华人民共和国政府就中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明第3款所载中华人民共和国对香港的基本方针政策,具体说明如下……”,附件二和附件三分别是“两国政府同意成立联合联络小组”“中华人民共和国政府和联合王国政府同意自《联合声明》生效之日起,按下列规定处理关于香港土地契约和其他有关事项”。因此从用语可发现附件一是中国的单方面声明,而附件二和附件三是中英两国的共同声明。关于这三个附件的谈判过程亦可证明这一点。[43]

   综上所言,无论从《中英联合声明》的用语还是从中英两国关于香港问题的谈判过程等辅助资料来看,《中英联合声明》不同于一般的双边条约,它具有某种特殊性,是一个特殊的双边条约。其特殊性表现在:不是所有条文都属于当事国间的共同声明,而是有部分条文仅属于某个当事国的单方面声明,其中声明第3条及附件一便属于中国的单方面声明。

   三、《中英联合声明》的权利义务关系

   《中英联合声明》作为一个含有当事国单方面声明的特殊的双边条约,对当事国的权利义务会产生怎样的影响呢?近年来,英国等国屡次干预香港事务,指责中国违反《中英联合声明》,自以为手中握有某种监督权;而中国则强调英国对回归后的香港无主权、无治权、无监督权。从国际法角度看,双方分歧的焦点显然在于《中英联合声明》第3条及附件一是否构成中国的国际义务,是否赋予英国等国对回归后的香港治理的某种监督权?兹事体大,不可不察。

   (一)声明第3条及附件一构成中国的国际义务

   《中英联合声明》第3条及附件一仅是中国的单方面声明,它是否构成国际义务?对于这个问题,恐怕不能简单、笼统地回答,应从国际法的理论与实践来分析声明第3条及附件一能否产生国际义务。

   2006年8月,国际法委员会审议通过了包含十项原则的《适用于能够产生法律义务的国家单方面声明的指导原则》(以下简称《指导原则》),但该《指导原则》最终未能发展为类似《维也纳条约法公约》的国际公约,不过国际法委员会的研究工作依然对这个领域的国际法的编纂和发展作出了重要贡献。[44]换言之,尽管《指导原则》没有法律约束力,但它可以被视为是关于国家单方面声明的国际法理论与实践的概括、总结乃至发展,[45]对理解单方面声明与权利义务之间的关系具有重要参考和借鉴价值。

   首先,单方面声明在具备一定条件时能够产生法律义务。《指导原则》的第一项原则指出:“公开作出的并显示受约束意愿的声明可具有创立法律义务的效力。当与此相符的条件得到满足时,这类声明的约束性质便以善意为基础;……”这表明,一项单方面声明产生法律义务须具备两个条件:一是公开作出,二是当事国具有同意受约束的主观意图。这项原则实际是对国际法院关于核试验案判决的重述和编纂。国际法院在该案判决中指出:“一条公认的原则是,单方面声明可以具有创设法律义务的效果。一个单方面声明,如果是公开作出的,且当事国具有受约束的意图,就具有约束力。”[46]

其次,当事国的主观意图对单方面声明能否产生法律义务至关重要。国际法院在核试验案中特别强调是当事国愿意承受约束的主观意图赋予了单方面声明具有产生法律义务的性质。[47]国际法院在边界争端案(布基纳法索/马里共和国)的判决中重申了这一点,认为单方面声明能否产生法律义务,“一切都取决于有关国家的意图”。[48]在“尼加拉瓜案”中,国际法院审查了尼加拉瓜国家重建军政府(The Nicaraguan Junta of National Reconstruction)发给美洲国家组织的一封信函(单方面声明),但法院指出它不能从这封信函中发现任何与产生法律权利义务有关的主观意图的存在,(点击此处阅读下一页)


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