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钱穆:宋代政府组织

更新时间:2021-12-01 16:32:48
作者: 钱穆 (进入专栏)  

   甲、宋代中央政府

  

   在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里,宋是最贫最弱的一环。转从政治制度上看来,也是最没有建树的一环。此刻先讲宋代的中央政府,还是从相权讲起。论中国政治制度,秦汉是一个大变动。唐之于汉,也是一大变动。但宋之于唐,却不能说有什么大变动。一切因循承袭。有变动的,只是迫于时代,迫于外面一切形势,改头换面,添注涂改的在变。纵说它有变动,却不能说它有建立。宋之于唐,只好说像东汉之于西汉,有事而无政。有形势推迁,而无制度建立。

  

   乙、相权之分割

  

   宋代的相权,较唐代低落得多。宋代也有三省,实际上只有中书省在皇宫里,门下尚书两省都移在皇宫外面了,故亦只有中书省单独取旨,称政事堂。又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的,本是晚唐五代传下的一个新机构,宋人不能纠正,把它沿袭下来,成为一重要官职。中书则为丞相,地位独重。门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立,也就是宰相管不着军事。

  

   再论财政:宋代财政,掌握在三个司,司本是唐代尚书六部下面的官名。但唐代自安史乱后,往往因财政困难,而甚至有宰相自兼司职的。宋代又因其弊而不能革,却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司——第一是户部司,第二是盐铁司,第三是度支司,度支即是管经济出纳的。在唐代,有宰相亲自兼领尚书的一个司,如盐铁、度支之类,为对财政问题直接处理方便起见,此虽不可为训,究竟是由宰相来亲握财政大权,还可说得去。而宋代,则此三个司的地位提高了,独立起来掌握着全国的财政,这是极不合理的。所以王荆公为神宗相,想要变法推行新政,第一措施,便是设立制置三司条例司,把户部、盐铁、度支三个衙门,重新组织起来,统一到那个新衙门(即制置三司条例司)里。这一措施,在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手里,正如唐代之由宰相来兼领司职。司马温公对此极表反对,他说,财政该由三司管,三司失职,可以换人,不该让两府侵其事。这里却见到荆公温公对当时制度上之一种歧见。荆公之意,是想把财政大权仍隶属于宰相,这属制度问题,非人事问题,与当时三司长官之称职不称职不相干。荆公是想重新厘定三司权限,要把当时所谓中书治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合。温公则主一仍旧贯,只着眼在人事上,并非着眼在制度上。若就制度论,则军民财职权三分,到底是不合理想的。

  

   再次说到用人:向来政府用人,本该隶属宰相职权之下。什么人该用,什么官该升,这是宰相下面尚书吏部的事,宋代却又另设一个考课院。考课就等于铨叙,后来改名审官院。又把审官院分东西两院,东院主文选,西院主武选。又别置三班院,来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权,全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑感的私心下,蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。如是则不仅宰相和唐制不同,就是尚书成为行政总机关的制度,也都破坏了。

  

   丙、君权之侵揽

  

   以上指述宋代军事,财政,用人三权都有掣肘,都分割了,这显见是相权之低落。相权低落之反面,即是君权提升。及以朝仪言,唐代群臣朝见,宰相得有座位,并赐茶。古所谓“三公坐而论道”,唐制还是如此。迨到宋代,宰相上朝,也一同站着不坐。这一类的转变,说来甚可慨惜。但历史演变,其间也不能仅归罪于一切是黑暗势力之作祟,或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周时,原是一个殿前都检点,恰似一个皇帝的侍卫长。他因缘机会,一夜之间就作了皇帝,而且像他这样黄袍加身作皇帝的,宋太祖也并不是第一个,到他已经是第四个了。几十年中间,军队要谁作皇帝,谁就得做。赵匡胤昨天还是一殿前都检点,今天是皇帝了,那是五代乱世最黑暗的表记。若把当时皇帝来比宰相,宰相却有做上一二十年的。相形之下,皇帝反而不像样。试看五代时,又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢?然而皇帝到底该是一皇帝,他是一国之元首,皇帝太不像样了,其他一切官,会连带不像样。现在要拨乱返治,尊王是首先第一步。而且皇帝的体统尊严不如宰相,也易启皇帝与宰相之间的猜疑。据说当时宰相是为了避嫌起见,为了表示忠诚拥戴新皇帝起见,所以过自谦抑,逊让不坐,这样才把政府尊严皇帝尊严渐渐提起,渐渐恢复了。就事论事,这也该有可愿。固然这也是当时大臣不知大体,又兼之以一种心理上的自卑感,才至于如此。若使在唐代,由门第传统出头的人来处此局面,他们决不会如此干。又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人,也不会如此。那是晚唐五代进士轻薄传下的一辈小家样的读书人,才如此做。但他们当时的用心,终还是可原谅的。不过事情隔久了,这事情演变之本原意义忘失了,后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微了。

  

   其次讲到皇帝诏书,此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定,此种拟稿叫做熟拟,亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝,皇帝只侵揽了在纸尾批几句,用皇帝御印可其奏,此谓之印画。经此手续后,便可降出奉行。此项手续,其实是宰相出旨,只求皇帝表示同意就算。用现代话说,皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意权。到宋初,宰相为避嫌,为推尊皇帝,为使皇帝的威望地位抬高,遇政府定旨出命,先写一劄子,这是一种意见的节要,对于某事提出几项意见,拟成几条办法,送由皇帝决定,所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。所以宰相面取进止的诏文,仅是一种草案或条陈,而不再是定旨出命的定稿,这与唐代宰相之熟拟相差就很大。宋代的最高政令之最后决定权在皇帝,而不在宰相,至少皇帝就不仅有同意权,而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事,所以君权就重,相权就轻了。再说,政府的一切重要指示,本来也并不全要有皇帝诏敕行之的。在唐代,政事堂号令四方,其所下书曰堂帖,宋初还有此制,当时并谓堂帖势力重于敕命。但后来便有诏禁止,中书不得下堂帖,于是改用劄子指挥。其实劄子也还如堂帖。后来有一地方官,不服中书处分,把原劄封奏,太宗大怒,令公事须降敕处分,即用劄子,亦当奏裁。这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗?这一制度,到神宗时,还是废了,仍许用劄子。据此诸点,可证宋代宰相之失职。

  

   然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制。宋初有一件故事,宋太祖时,遇某官出缺,他叫宰相赵普拟名,赵普拟后交给太祖,恰好这人是太祖平时最讨厌的,他愤然说:“这人怎好用”,就把这名纸撕了,掷在地。赵普不做声,把地上废纸捡起来藏了。过一两天,太祖又要赵普拟,赵普早把前日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边,即又把这纸送上。太祖诧问:“如何还是此人”,赵普答道,据某意见,暂时更无别人合适。太祖也悟了,点头说:“既如此,便照你意见用吧!”

  

   我们讲到这一故事,还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。但实际上,赵普并不是一个道地读书人,只因宋太祖信赖他,同时也并无其他像样人物,他才做了宰相。在他做了宰相以后,太祖还时时告诫他,说你做了宰相,该抽空读书,所以他才读《论语》。后来人却说赵普已半部《论语》治天下,大概他读《论语》,也没有好好仔细读。然而赵普却已是宋代开国一好宰相,即就前讲故事便可见。这并不是赵普个人如何般杰出,这只是一个传统的历史习惯该如此,当如此,而赵普也如此了。那时相权虽低,我们仍该根据历史事实,不能单凭自己想象,骂中国传统政治全是帝王专制与独裁。而且宋王室家训相传,要尽量优假士人,不许开诛戮朝官之戒。而北宋诸帝,也比较无暴虐,无专擅。宋代制度之缺点,在散,在弱,不在专与暴。直到南宋宁宗时,已快亡国,皇帝时时下手条,当时称为御札,还激起朝臣愤慨,说事不出中书,是为乱政。可见宋代相权,还有它传统客观的地位。我们此刻只根据历史来说宋不如唐,所谓宋代宰相失职,一切仍是制度问题。并不是只有皇帝专制,更不要制度。

  

   丁、谏垣与政府之水火

  

   现在再讲到宋代的监察官:其先在汉代,监察权由副宰相御史大夫来行使。当时御史大夫的监察范围,外面是中央地方内外百官,内面是王室和宫廷,全属御史大夫监察权所及。御史中丞是一个副御史大夫,这是专门监察王室和宫廷的,也可说是监察皇帝的。另一御史丞,则监察政府,不论中央地方都在内。故就职权分配言,御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相发命令,副宰相则帮他监察。那时宫廷和朝廷,既是一体受宰相之节制,自然监察权也要内及宫廷了。后来御史退出皇宫,单独成为御史台,其职权便只限于监察政府,而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中,还是由监察皇帝的,这叫做谏官。谏官也远自汉代便有,如谏议大夫之属,在汉属光禄勋。就其官职名义,便是专叫他追随皇帝,在皇帝近旁,专来谏诤和讽议皇帝的言行。光禄勋乃九卿之一,隶属于宰相,则谏议大夫当然是宰相的下属。及到唐代,此种谏官,都属于门下省,和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关,如谏议大夫、拾遗、补阙之类都是。大诗人杜甫就做过拾遗。这些官,阶位并不高,亦无大权,但很受政府尊重。大抵是挑选年轻后进,有学问,有气节,而政治资历并不深的人充任。他们官虽小,却可向皇帝讲话。“拾遗”如东西掉了重新捡起,这是指皇帝遗忘了什么,他可以提醒他。“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补。此外还有司谏、正言等,总之正名定义,他们都是专向皇帝谏诤过失的。唐制,皇帝朝见文武百官后,通常没有特殊事情,很快就散朝。散朝后,皇帝另和宰相从容讨论,这时候旁人不得参加,而门下省的谏官们独在例外,他们常得随从宰相参加列席。这因宰相有时有不便同皇帝直接讲的话,却可让这些小官口里讲。皇帝若生气,也无法直接对宰相。他们讲的对,固然好,讲错了,也无妨大体。因为他们的名义就是谏官,本来要他们开口讲话。他们人微言轻,阶位不高,讲差话也自可愿。所谓言者无罪,听者足戒。有他们随从在宰相身旁,宰相可免同皇帝直接冲突,而宰相要讲的话,却由他们口里讲了,这是政治上的一种技术问题。这些技术,当然也由于一种理想之需要而生。所谓理想需要者,便是君权相权间之调节。这一关系如下:

  

   皇帝——〉宰相——〉谏官——

  

皇帝用宰相,宰相用谏官,谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不同。御史大夫是监察政府百官的,谏官不监察政府,他只纠绳皇帝。如是,若把谏官也看作是监察官,则中国历史上之监察官,应分台谏两种。台是指的御史台。唐代的台官,虽说是天子的耳目,而唐代的谏官,则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离相权而独立,但谏诤权则仍在宰相之手。这一制度,到宋代又变了。谏官本隶属于门下省,而宋代则谏垣独立,并无长官。换言之,这些谏官,现在是不直接属于宰相了。而且宋制,谏官不准由宰相任用,于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设,用意在纠绳天子,并不是用来纠绳宰相,对皇帝才称谏,而且谏官也明明是宰相的属官。现在谏官脱离了门下省,就变成了秃头的,独立的,不隶属于宰相了。而又是由皇帝所亲擢,不得用宰相所荐举,于是谏官遂转成并不为纠绳天子,反来纠绳宰相。于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值,无论什么事什么地方他都可以讲话,不讲话就是不尽职,讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低,权柄小,只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了,当然要免职,可是免了职,声望反更高,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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