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王昆义:美国干预台湾:“制中强台”与军事威慑

更新时间:2021-11-30 16:19:59
作者: 王昆义  

   壹、美国新干预主义的重现

  

   主权是一个古老的概念,起源于1648年“西发利亚合约”(威斯特伐利亚合约)所确立的国家主权平等与领土主权原则,其意义是指国家在其境内具有完全管辖权力。但随着二次大战之后,国际组织与机制的建构,绝对主权观念产生了蜕变。

  

   冷战时期,前苏联领导人布里兹略夫提出“主权的有限性”,认为集团利益高于成员各国的利益,需要时成员国主权必须有所让渡,这也成为前苏联军事干预成员国家内部政治的理由。

  

   冷战结束后,西方国家从“人道灾难”角度出发,主张“人权高于主权、人权无国界、主权过时论”等以军事干预与和平建造,作为干涉一个国家内部政治发展的藉口。其实,军事干预观念背后的思想,主要是来自于西方“民主和平论”的启迪,他们认为“一个政权对人民实行恐怖统治,拒绝基本的人权和民主的时候,就应该把主权抛到一边” 。〔1〕

  

   1999年科索沃战争,西方在理论上便积极塑造“人权优于主权”、“主权有限论”等主张,以求得道德上的合理性,行动施作则有意绕开联合国宗旨与合法性授权,以人道主义为名,进行军事干预行动,这种未经授权、追逐利益目标的单边主义行为,遂被称之为“新干预主义”。

  

   2001年美国在911事件之后,高举反恐战争大旗,目标转向了“流氓国家”,军事干预朝向更极端的“先发制人和预防性干预”发展,2001年阿富汗战争、2003年美伊战争,2011年北非利比亚及中东叙利亚战争,以军事干预其他国家的内部政治,对美国而言已经是一个常态性的行为。

  

   2021年9月拜登在联合国大会上说:“我们准备在必要的时候使用武力,捍卫我们重要的国家利益,包括免受持续不断和迫在眉睫的威胁。”〔2〕拉穆哈拉(Mashudu Godfrey Ramuhala)指出:“冷战后干预仍然是(国际)安全格局一个突出的特点,也是一些国家在国际体系中追求利益和安全的突出面向。”〔3〕

  

   拜登的干预方式,是一种“综合式力量”的整合呈现,除了军事力量之外,还强调“榜样力量”,“要应付……今天和明天的挑战,……我们将引领,不仅是以力量为榜样,还将以我们的榜样为力量。”〔4〕所谓“榜样”,是指美国长期以来的民主灯塔典范,“榜样力量”的内涵要素包括,民主价值、民主制度、人权维护、人道干预等。这些要素被转化成榜样力量施作的方法,这些方法透过物质力量的支持,展现在具有威胁、竞争的国家。

  

   贰、美国以台湾为支点的“军政手段”复活

  

   2021年美国拜登政府开始执政,提出“外交政策”作为外部政治的中心命题。拜登还在阿富汗撤军演说中表示,“终结以军事行动再造其他国家的时代”。但这项主张却不一定为立法部门所服膺,美国参众两院的“军事委员会”常透过“国防财年授权法案”的审查机会,表达对“军政”的意见,名之为两党共识,迫使行政部门在“美中竞争过程”中纳入政策。

  

   这种政策带有浓厚的“战争与非战争手段”意识,是以军事作为支撑的政治性行为。例如,2021财年,美国加大了“太平洋威慑计划”预算,其目标便是实现以打赢为目的,让威慑具有可信度。民主党参议员杰克·里德(Jack Reed)就说:“太平洋威慑计划的目的是祇给北京留下一个结论,你们在军事上不可能赢,所以根本试都不要去试。”〔5〕至于非战争手段,已经透过“全政府战略”进行表述。以下梳理2017至2022年“国防授权财年法案”涉及台湾与中国大陆的附加条款,重点归纳如下表,以理解美国手段升级的变化。

  

   从以上六个财年所涉及的“目标、路径、方式”,为美国两党对大陆与台湾之间区隔出做法,总体而言是“以军事战略为核心的制中强台政策”,军政战略思维被激活了。其路径是“提升台湾防卫力,增进美台防卫合作、全政府战略吓阻中国武力攻台”。其方式是“由高阶人员交流、军演观察员,升级为扩大对台总体军事建设协助、网络通讯安全、文化医疗合作、生产链合作等”多层面的联系运行。

  

   从美国财年计划设大陆与台湾内容来看,美国摆脱了争论已久的“一个中国政策”传统意识的局限,明确的显示美国已经由“美中三个公报”,位移到“台湾关系法”为核心的思维转变,一中政策局限的卸除,不可避免的也将同时碰触中国的主权问题。

  

   三、美国对台主权干预途径的归纳

  

   皮尔森(Frederic S. Pearson)和鲍曼(Robert A. Baumann)在讨论国际军事干预(IMI)时,区分了“支持性、敌对性、人道主义、领土性等形式,这些行动可能涉及侵犯目标国的主权”。〔6〕主要原因是,军事干预必定是有目的的,是国家领导人使用武装部队贯彻对他国干预的意志。

  

   对主权国家的干预,从政治战略上来分,可依“内部政治控制、政权更迭、国家体系重塑”等,因为目的不同,手段上可以区别为“和平演变、颜色革命、军事介入”等三个分项或综合运行。美国对中国崛起的干预,也无法摆脱这三种类型的手段。美国对中国的战略操作还有三条途径,包括:一、具有全球或国际一致性质事务,强调合作;二、具有与美中各自整体国力发展相关,却又无法短期间脱钩性质事务者,进行竞争;三、具有威慑、胁迫性,且具有领导与扈从结果之决定性行动者,进行对抗(拜登说是激烈竞争,不搞对抗)。这三条途径,仍是以第三条为主体(军事干预)的全政府竞争。

  

   拜登政府希望以外交政策作为外部政治操作的主体,然而却无法真正落实,造成政治语言与行动之间形成差距,主要原因是美国“对外政策”的决定,早已背离行政部门独立决策传统,如美国国会不断透过“国防财年授权法案”机会,参与对外政策的决定。拜登或许有心不进行冷战,但他的决策不可能不再受内部政治的干扰,冷战形式的安全利益,仍在干预的手段上持续发酵。从被干预的国家来看,领土完整、制度稳定、治理发展是属于明确的主权范畴。两岸现状主权与治权是分离的,外力介入相对容易,长期以来台湾也是美国在亚太地缘政治制约中国的大牌。

  

   对美国而言,台湾不仅是独立与否的问题,还带有地缘政治与地缘战略色彩,关系美国在太平洋地区的权力平衡,关系美国国家传统两洋总体安全,更何况台湾治权完整,美国可以直接展现影响力量。

  

   观察美国对台湾的战略设计思路,在前面我们已经指出,总体指导是以军事战略为核心的制中强台政策。指导路线上有两条交织:一是掌握“一中政策”诠释权,在美台关系上,从“公共政策、政党政治、议会联系”作为外交运行起点,并向“官方交流、身分塑造、主权外交”推进,让“一中政策”的操作,能获取最大的政治收益。

  

   二是掌握军事威慑力度进行干预。主要是围绕以台湾(南海地区台湾有主权的存在)为核心的“军事威慑行动”,其中包括了三个层次:即强化台湾防卫的军事能力、彰显美国海洋权力的力量、联合海洋权力力量的运用。

  

   肆、大陆对台主权融合的困难

  

   “融合”观点是习近平主政重要的决策思维,是指“发展与安全”概念的兼容并蓄,透过基础领域资源共享体系,达到“发展与安全坚固,富国和强军统一”的目标。〔7〕重心落在经济与社会领域的交流。

  

   由于两岸经济交流密切,融合发展观念很快地成为两岸政策指导思想。2021年3月习近平巡视福建平潭综合实验区时指出,“以通促融、以惠促融、以情促融,勇于探索海峡两岸融合发展道路。……不断开创两岸融合新局。”〔8〕

  

   随着指导思想的确立,政策也相继推出,2018年2月28日大陆宣布“31项惠台措施,其中12项涉及台资企业与19项涉及台湾同胞同等待遇”的推进。〔9〕2019年11月4日大陆20个部门联合发布了26条措施,进一步强化台湾企业与同胞同等待遇,并将海外“寻求领事保护与协助,申请旅行证件”服务向台胞开放。足见融合发展不仅仅是“经济与社会”融合发展,也适用于两岸关系的发展。

  

   2015年5月朱立伦以国民党主席身分与习近平在北京会面,当年11月马英九与习近平在新加坡举行了“马习会”,融合发展政策达到了高峰。

  

   2016年民进党籍蔡英文就职之后,两岸关系却发生逆转,台湾方面2019年启动“国安五法”的修订,另外,还主张采取非和平手段对危害主权之“国家、政治实体或团体”制定“反渗透法”(2019年12月31日)。其他还有修订两岸关系条例,规范中资对台投资以及两岸政治协商的公投立法。

  

   这些法律的修订,都是企图把台湾的“安全化法律”,从法律条文中,可以获悉将“大陆地区、香港、澳门”与境外敌对势力和外国形成等同类型,修法意识中敌意相当浓厚,法律是政策的规范语言,政策来自于政治意识的表达,两岸的政治融合、社会融合在法律上的局限,已经被笼罩在反融合的政治意识里。

  

   至于文化融合进程,在“去中国化”的政策下,也遭遇台湾主体意识与主权独立的身分政治、身分历史,以及教育课程安排进行抵消。从台湾内部政治观察,融合发展的政策,受到极大的消解。

  

   唯独在经济融合度上,仍是两岸融合发展较为突出的部分。“2021年1至8月,两岸贸易额2088.2亿美元,同比增长31.8%,1-7月实际吸引台资6.4亿美元,同比增长9.6%。2021年台企A股新增4家,总共增加到42家。”〔10〕两岸融合发展形成“经济热、政治冷、文化断、社会缓”现象。

  

   融合发展政策遭遇台湾的抵消,形成单方、主动作为外,还受到2019年以来的新冠肺炎(COVID-19)大流行疫情防治政策影响,阻滞了两岸交流。更严重的是美国对台政策操作,陷入美中“一中政策”竞争的困境。

  

   美国的“一中政策”窄化主权与治权的解释范畴,膨胀立法与司法要素,拓宽对台政治解释与扩大政策操作空间,透过国际盟友的联合操作,引起风潮效果,如立陶宛一中政策,捷克、意大利、日本的立法机构与政党交流,中国大陆所要应对的已非融合发展,而是代价更高的外交竞争。融合发展在政治层面操作的困难是显而易见的。

  

   伍、美中“不战屈兵”的竞争模式

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国评论》月刊11月
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