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秦前红 张演锋:新时代人民代表大会制度发展的演进逻辑

更新时间:2021-11-24 14:38:50
作者: 秦前红 (进入专栏)   张演锋  
形成国家治理合力。但是,“现代国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分。”多元治理主体之间必然存在协调性问题需要予以应对。国家治理的多元主体之间由于属性差异而产生治理目的以及治理价值取向的差异,导致治理过程产生矛盾与冲突。如果不理顺多元治理主体之间的关系,将无法形成治理合力,弱化国家治理效能。因此,协同化成为国家治理现代化的应有之义。

  

   而人民代表大会制度正是调适国家治理主体之间关系协调性的重要制度,发挥着推进国家治理协同化的重要功能。首先,人民代表大会制度能够协调国家与社会之间的关系。人民代表大会制度承载社会多元利益诉求,吸纳碎片化、异质化、多元化的众多社会多元群体借助人大平台参与国家治理,从而实现碎片化的个体协同参与国家治理。同时,人大本身又是国家权力机关,代表国家力量,这也意味着人民代表大会制度还承载着协调国家利益、集体利益、公共利益、个人利益的功能期待。其次,人民代表大会制度能够协调国家治理中多元公权力主体之间的关系。人大与其他国家机关之间的关系是产生与被产生、监督与被监督,其他国家机关需要向人大负责、受人大监督。这意味着,人民代表大会制度主导着各国家机关之间相互配合、合理分工的关系,从而实现协调各国家机关的制度目标。因此,人民代表大会制度能够保证国家治理协调化,从而减少公权力部门之间由于矛盾与冲突而引发的内耗。最后,人民代表大会制度在国家治理体系之中也发挥着协同参与国家治理的作用。如前所述,人民代表大会制度的立法功能为政府治理、司法治理等提供明确的治理规则,使得政府治理与司法治理相互协调,实现立法权与司法权、行政权的相互配合与合理分工,避免越俎代庖,公权力之间相互内耗。人民代表大会制度的监督功能可以防止政府治理与司法治理出现不作为、乱作为等现象,通过对公权力的制约而实现协同治理。人大代表通过提案反映人民需求,人民需求借助人大系统进入行政系统与司法系统,并通过公共政策与司法判决等形式对人民需求予以回应,从而实现协同治理。此外,人民代表大会制度的治理功能在实践中不断拓展。例如,实践中有地方建立了“人大代表驻法院调解室”,发挥人大代表参与调解的功能,推动争议实质性化解,也为人大代表更好地发挥联系群众、支持与监督人民法院等功能提供平台,进而发挥了人大系统协同参与国家治理的功能。

  

   三、内生逻辑:践行“以人民为中心”

  

   习近平总书记指出:“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。”因此,人民性是人民代表大会制度的内核。这意味着,人民代表大会制度的发展必须坚持以人民为中心这一根基。正如习近平总书记指出:“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。”“以人民为中心”构成人民代表大会制度发展的价值引领与根本约束。只有坚守人民代表大会制度发展的根基,才能确保制度发展不被法律工具主义或实用主义所俘获,保障制度的内在善性。

  

   (一)为了人民:遵循能动型制度发展进路

  

   “为了人民”是习近平“以人民为中心”思想的重要组成部分。习近平总书记指出:“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。”可见,“为了人民”中所指向的目的其实就是保障人民权益。而我国宪法中保障人民权益的进路主要体现为要求国家积极履行给付义务与保护义务的能动型法治进路。《中华人民共和国宪法》中大量采用“国家保障”“国家帮助”“国家保护”等确定国家积极作为义务的表述,表达了制宪者期待“通过国家承担积极作为责任,创造和维持有利于基本权利实现的条件”。当下中国正处于转型与变革的加速期,人民代表大会制度作为宪制体制下承载人民利益的制度,自然肩负着人民要求其承担积极作为责任的期待,从而促进人民福祉,而绝非消极的不作为。正如习近平总书记指出:“要积极回应人民群众新要求新期待。”其中,“积极”的表述就体现了法律制度发展的能动型进路。在推进全面依法治国的背景之下,人大系统的运作不仅需要遵守法律所预设的规范路径,同时还应当确保人大系统能够在法治框架内积极履行制度本身所承载的国家治理任务。正如习近平总书记指出:“更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。”能动型的制度发展进路将对人民代表大会制度发展产生深刻的影响。

  

   具体而言,以人民代表大会制度推进国家治理法治化这一制度发展方向为例。首先,能动型进路为人民代表大会制度发展注入“积极作为”的价值取向。这意味着应当充分发挥人民代表大会制度立法功能的能动性。习近平总书记指出:“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,填补空白点、补强薄弱点。”“积极”一词正是指向了人民代表大会制度立法功能的积极作为取向。积极作为导向下的人民代表大会制度应当全面激活立法功能,以积极立法回应人民需求与国家治理需求,从而健全中国特色社会主义法治体系。因为我们必须意识到,我国法律制度仍然存在不完善之处。例如,社会治理领域的法律覆盖率低,社会发展过程中产生的社会治理灰色地带以及新兴产业规制等新领域、新现象、新问题都存在立法缺口;与小康社会相对应的民生立法明显不足,存在以政策替代法律保障民生权利的问题,无法为民生权利提供稳定与刚性的国家保障。“同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。”中国法治的发展需要借助人大积极立法,从而全方位回应人民的政治、经济、文化、社会、生态等方面的利益需求。

  

   其次,能动型进路为人民代表大会制度发展注入“负责”的价值取向。“负责”在人民代表大会制度立法功能的发挥上体现为负责任地立法,即提高立法质量。习近平总书记指出:“越是强调法治,越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律针对性、及时性、系统性。”由此可见,提高立法质量要求人大立法遵循科学立法与民主立法两个基本原则。民主立法涉及人民代表大会制度发展的民主面向,科学立法指向立法内容的科学性。一方面,科学立法要求立法从实际出发,立足于社会发展的客观规律。正如习近平总书记指出:“形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”因此,人大系统必须积极作为,主动深入社会实践。唯有通过密切联系人民群众,积极开展立法调研,才能真正了解人民群众的立法需求,实现立法的针对性与及时性。另一方面,科学立法要求所立之法须为良法,即人民代表大会制度之下所产生的法律规范必须具备明确性、实效性、公平正义性。而要使法律规范具备上述特征,离不开立法机构的积极作为。科学立法还要求“立改废并举”,即立法、修法、废法应当协同并进,以及时立法回应社会对法治保障的新需求,以及时修法使既有的法律体系适应社会发展的新变化,以及时废法破解法治与社会变迁之间不相适应的内容。而“立改废并举”同样离不开立法机构的积极作为。

  

   最后,能动型进路提高了人民代表大会制度立法功能的主导性,即表现为人大主导立法的立法范式革新。在我国的立法实践中,部分地方存在政府部门的某些偏好影响立法进程的现象。尤其是当经济发展逻辑嵌入立法活动时,有时会导致地方立法难以有效回应社会多元利益诉求。而在人民代表大会制度下,人大代表代表着不同的社会利益群体,因此人大主导立法更能够有效回应社会多元利益诉求,避免部门利益削弱立法的民主性。从政府主导立法向人大主导立法的立法范式转型,“由人大把握立法方向,决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向”,体现着人大立法功能的积极面向。

  

   再以人民代表大会制度推进国家治理规范化这一制度发展方向为例,能动型进路驱动人民代表大会制度监督功能的全方位激活。一方面,人民代表大会制度的监督功能将全面拓展。例如,《中华人民共和国预算法》的修改就是强化人民代表大会制度监督功能的生动诠释。新修订的《中华人民共和国预算法》加强了人大对政府预算的全方位监督以及实质审查。未来人民代表大会制度将通过合宪性审查与备案审查机制的完善来推进人大监督功能的全面发挥。正如习近平总书记指出:“要完善人大工作机制设置,加强和改进宪法监督方面的工作。要健全宪法监督机制,推进合宪性审查工作。”另一方面,人民代表大会制度监督功能将进一步常态化。这意味着,人大监督功能将超越以往以听取工作报告为主要形式的事后监督,不断强化事前监督与事中监督,通过执法监督与工作监督的常态化,保证公权力活动过程与结果的双向合法性。例如,当前的刑事执法活动中常会出现以“运动式”执法思维替代“法治式”执法思维,表现为执法工作指标化。因此,在上述异化的执法活动之中,若不重视事中监督,仅仅依赖事后监督,将无法积极回应人民追求公平正义的诉求,人民权益将无法得到人大系统的及时保障。

  

   (二)依靠人民:遵循包容型与参与型制度发展进路

  

   “依靠人民”亦是习近平“以人民为中心”思想的重要组成部分。“依靠人民”为人民代表大会制度发展注入民主价值。习近平总书记指出:“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。”民主是社会主义法治所必须遵循的价值内核。而人民代表大会制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,自然也需要遵循民主价值这一根基。尤其是当前“西方代议制民主日益走向精英政治、官僚政治,排斥公民参与公共事务,背离了民主原则,由国家治理的复杂性引发的民主政治困境更加尖锐突出”。强调“为了人民”能够提升制度理性,但是“单纯的理性化可能导致工具主义的膨胀;制度的民主化则可以通过激发公众参与公共活动,保证制度理性化朝着有利于大多数人利益的方向发展”。因此,我们还需要强调“依靠人民”。

  

一方面,依靠人民彰显了人民当家作主的价值取向,强调了人民是国家治理的主体,依靠人民参与而形成国家治理之合力。《中华人民共和国宪法》第二条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”强调了人民在国家治理中的主体性地位。习近平总书记也指出:“必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。”因此,人民代表大会制度的发展自然需要保障人民在制度中的主体性地位,制度设计自然需要“充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性”,从而塑造了人民代表大会制度发展的参与型进路。另一方面,依靠人民还意味着国家治理需要依靠人民需求,只有公权力运作回应人民需求才能使公权力获得正当性基础。但问题是,人民内部存在利益多元化,“不同的利益群体在社会政治、经济结构中所处地位不同,其利益表达渠道有多寡之分,利益诉求有强弱之分,特别是在社会分工中处于弱势的利益群体,其利益诉求很容易被决策部门忽视, 其利益就可能被不断边缘化。”因此,依靠人民的实现有赖于包 容人民内部多元利益诉求的制度设计,从而塑造了人民代表大会制度发展的包容型进路。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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