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钱坤:论《共同纲领》中的民主原则

更新时间:2021-11-23 09:10:00
作者: 钱坤  
《共同纲领》还是提出了权力来源的民主正当与权力分配的民主制约两项规范要求。

  

   (二)民主正当要求

  

   《共同纲领》内涵的体制尽管较为复杂,并处于变化之中,但其中 “人民——权力机关——政府”的民主正当性链条相对稳定,这确保了国家权力来源符合民主正当要求。相关的规范群包含“中华人民共和国的国家政权属于人民。”“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”以及民主集中制条款、反官僚主义条款等。

  

   既有学说中,国家权力的民主正当要求没有得到充分讨论,而多是附属于国体决定的国家正当性。[55]这是因为当国家仅被视为阶级专政的工具时,国家权力的正当性似乎就消隐在阶级斗争的立场之中。可问题并没有这么简单,仅是阶级立场的转换,并不能直接证成国家权力的正当。从《共同纲领》的民主正当要求来看,至少有两点要求:

  

   1. 人民民主国家的民主正当性不仅来源于权力归属,也因它消灭剥削,趋于国家与阶级的消亡。[56]某种意义上,这也是政体概念必须与民主的国体概念、国家观念发生关联才能获得正当性的缘由所在。依据革命学说,国家是阶级统治的工具,资产阶级与无产阶级掌握的国家都是专政机器。但马克思在巴黎公社开创的新传统里指出,砸碎旧机器的国家已不再是旧的国家(“对一定阶级的特殊的镇压力量”[57]),而变成了“一种已经不是原来国家的东西”。它实质上是“工人阶级的政府,是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物,是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”[58]是“消灭阶级统治”的共和国的模糊形式。[59]这是经典作家在承认资产阶级国家与无产阶级国家同属阶级专政的同时,仍认为无产阶级国家异于资产阶级国家,具有人民民主的正当性的根本理由。

  

   从国体层面进入政体层面,经典理论认为“资产阶级议会制是把民主(不是人民享受的)同官僚制(反人民的)连在一起。”[60]强烈的否定议会制民主。但尽管如此,列宁仍然主张保留代议制民主的形式。他指出“在社会主义社会里,由工人代表组成的‘某种类似议会的东西’当然会‘制定条例和监督’‘机构的’‘行政’,可是这个机构却不会是‘官僚的’机构。”他主张要用马克思和恩格斯提过的选举与撤换制度、低薪以及全民监督机制来控制官僚化,[61]“议行合一”的相关主张也是在这一意义上提出的。

  

   如果说古典的代议制理想是理性的公开辩论,[62]韦伯时代的代议制寄希望于大众民主时代的政治领袖,[63]社会主义传统下的代议制则将自身定位为国家消亡前的统治形式,在保有代议制的同时又带有浓厚的直接民主的色彩。[64]列宁预想的目标在于“吸引全体劳动居民实现立法和管理国家的职能。”[65]直至于“官僚制完全消灭,人民的民主完全实现。”[66]在他看来“国家政权职能的行使愈是全民化,这个国家政权就愈不需要了。”[67]概言之,“新的国家”伴随着民主趋于国家、阶级与民主的消亡,一方面使人民更广泛的参与政权,实现更高水平的民主,另一方面其本身也是为国家与阶级的消亡,以及人的最终解放创造条件。[68]

  

   2. 国家不能异化为官僚统治的机器,必须为人民所控制。在趋向国家消亡与真正的自由实现的历史进程中,既存的国家权力的民主正当性不能简单地从国体获得。现实存在的国家机器不能成为“社会的寄生虫”,唯有受人民控制才能符合民主正当的要求,否则就可能堕化为官僚的,或其他集团的统治。[69]在这种意义上,唯有国家机器不腐化堕落,为人民所控制,国家才可能是正当的,因而,民主正当要求主张,人民除了相对国家享有权利外,人民还必须能够控制国家,国家不能脱离人民。

  

   这些要求在经典作家的笔下体现为 “一切官职的普选”“立法机关兼管行政”“工资制”、以及广泛的监督与罢免制度等等。直接体现在《共同纲领》中就是“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”、民主集中制以及“反对脱离人民群众的官僚主义作风”等规定。这一切都指向消除公职人员作为一种特殊阶层的存在,确保行使国家权力者由人民选举产生,防止国家成为脱离人民的统治机器。齐佩利乌斯一针见血地指出,苏维埃制所追求的是“公职和权力位置更少的被固定化”。[70]

  

   在这意义上,《共同纲领》第十八条规定“反对脱离人民群众的官僚主义作风”,也就不仅是一种作风和态度问题,它实际上要求国家机关持续的追求一种“反官僚”的组织方式,要求公职人员与人民“打成一片”,“从群众中来,到群众中去”,“组织在一个运动体中或在一个由下而上由上而下不断来复的运动过程中。”[71]这会产生许多具体的制度效果,比如要求人大代表“努力为人民服务,并且在自己参加的生产、工作和社会活动中,主动地协助宪法、法律和国家政策的实施。”[72]普通的人大代表就不会是专职代表。在法院的组织议题上,“要建立便利人民、联系人民、便于吸收广大群众参加活动的人民司法的组织和制度”。[73]就会支持体现“司法工作的群众路线”[74]的“马锡五式审判方式”、对立于“旧司法机关的衙门作风”的“巡回法庭” [75]。这些带有一定去建制化色彩的组织方式,是与国体中对国家权力的民主正当要求相关的。总之,尽管保持了代议民主的基本形式,但在《共同纲领》的宪法秩序中,始终带有一层去建制化的民主意味。

  

   (三)民主制约要求

  

   人民对国家权力的整体控制体现了国家权力来源的民主正当要求,而在权力机关面前,一切国家机关由它产生,对它负责,受它监督则体现的是拥有民主正当性的权力机关对其他国家机关的控制。这可以称之为《共同纲领》中对于国家权力分配的民主制约要求。这种要求一方面与经典作家的论述有关,另一方面也与中国近代的政制发展与革命经验有关。在制度运行中,民主制约要求进一步演变出“层级集权”与“垂直管控”的权力结构。

  

   经典理论为中国宪法学在政体层面提供的两个概念都指向权力机关对其他机关的“民主制约”,《共同纲领》的制定者们也认识到这一点。张志让先生指出,我国政府之所以是“真正的民主”,就在于“实现这种民意的方法就是议行合一制和民主集中制。”[76]当然,“议行合一”是一个过于刚性的概念,难以发挥对制度的有效描述或是规范判断的功能,[77]以至于学者不断的软化“议行合一”的立场,[78]或是干脆承认他“名实不符”。[79]民主集中制也过于弹性,难以在学理上十分清晰的把握,民主与集中似乎具有某种“辩证”关系,甚至有一定张力。[80]但如果排除其关于机关内部工作机制的规定,在各机关之间的层面上,强调权力机关的相对优越地位,其核心无疑是“民主制约”。[81]

  

   近代历史上的政制争论也可为理解“民主制约”提供某种解释。毛泽东指出“我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已经臭了。”[82]董必武指出,资产阶级议会制中,当权者掌握行政权,反对者在讲台上空谈,整体上是剥削阶级的假民主。[83]革命者所论及的现象在权力配置层面讨论,至少可以回溯到旧政协关于国会权力与行政权关系的争论。在旧政协具有宪制意义的谈判中,国民党主张取消宪草中有关立法院对行政院的同意权与不信任权的规定,中国共产党的谈判代表曾试图让步,但这种让步被中共中央坚决拒绝。[84]此外,中共中央也多次公开主张“全权国会”,坚持设立拥有最高权力的代议机关,反对行政权相对立法权的独立地位,反对行政机关对于立法机关具有解散权。[85]建国者们见证了近代以来代议机关权力虚置,行政权力独大以至于行政独裁,沦为“官、厅、司令部统治”的事实,因而即便是在议会制政体下也主张代议机关的全权属性与最高地位。

  

   从比较宪法的角度看,这种体制的经典原型应属苏维埃体制。以1936年苏联宪法为例,其规定有“苏维埃代表大会——中央执行委员会——中央执行委员会主席团”,各级会议(委员会)“层级集权”形成了金字塔型结构。比较宪法学者观察到“苏联的最高政权名为属于苏维埃代表大会全体,实则握于少数人所组织的委员会手中。”[86]在《共同纲领》中同样存在“人民代表大会——中央人民政府委员会”的类似结构,而《中央人民政府组织法》进一步规定:“中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议,并领导中央人民政府委员会的工作。”如此,则还有“中央人民政府委员会——中央人民政府委员会主席”的“层级集权”。如学者指出,中央人民政府委员会是一个“超级国家权力机关”,而在其中“中央人民政府委员会主席无疑具有最高权威。”[87]在这样一种“层级集权”的基础上,民主制约要求就表现为“垂直管控”的权力关系。

  

   综上,《共同纲领》中的民主正当要求设定了一个基于人民意志、广泛吸纳参与,反对官僚主义、指向国家消亡的体制,是一个试图“去固定化”,具有充分人民性的政权体制。民主制约要求则聚焦于实现权力机关的全权控制,其实践中的样态是“层级集权”“垂直管控”的“金字塔”型政体结构。尽管此二者都是从民主原则推导而出,但似乎在实践层面有不同的指向。民主正当要求可能会导向一种“大民主”观念,因为直接民主正是其逻辑演绎到极致的产物,而民主制约要求预设的建制化情境与直接民主是存有一定张力的;民主制约要求在实践中呈现出的管控关系一旦僵化,就可能出现“官僚主义”,进而丧失民主正当性。

  

   四、作为基本权利分配规范的民主原则

  

   国家权力配置原理奠基于民主原则,《共同纲领》中基本权利领域也同样如此。一般认为,2004年宪法修改后,我国宪法中的基本权利被注入了一种新的价值关联。[88]基本权利,特别是其中的自由权被视为“一种个体抵抗国家权力的权利体系”。[89]但如果回溯《共同纲领》的文本、宪法史与传统理论,就会发现当时基本权利更多被视为一种“民主权利”,是一种待分配的法授权利(entitlement),与民主原则关联更紧。民主原则可以被视为基本权利的分配规范,这一方面体现为“对人民实行民主”,体现出基本权利具有较强的制度性,另一方面体现为与民主相对应的专政的制度安排。  

  

   (一)基本权利的制度性

  

   《共同纲领》并未有专门的基本权利章,涉及基本权利的内容基本都在总纲之中。第四、五、六三个条文分别规定了人民的选举权与被选举权,广义的政治自由、人身自由与宗教信仰自由,以及男女平等与婚姻自由。从文本的规定看,《共同纲领》中的基本权利在权利来源、权利主体与权利内容方面具有自己的特色,强调基本权利主体的人民性、基本权利的物质保障及制度功能。

  

在权利主体方面,只有人民才享有分配基本权利的资格。依《共同纲领》第七条的规定,敌人的“政治权利”被“依法剥夺”。法律上的国民只是义务承担的主体,而不具有权利。[90]由此清晰体现出权利主体的“人民性”乃基于政治的敌我判断。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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