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钱坤:论《共同纲领》中的民主原则

更新时间:2021-11-23 09:10:00
作者: 钱坤  
封建的生产关系未改变,民主建政是没有基础的。”[35]因此,在革命者眼中,民主的议题一定指向对社会基础的改变。列宁曾指出“彻底的民主变成了社会主义,同时也就要求实行社会主义……任何单独存在的民主都不会产生社会主义,但在实际生活中民主永远不会是‘单独存在’,而总是‘共同存在’的。”[36]中国的革命者早在建党之初也就明确“党的根本政治目的是实行社会革命。”[37]

  

   这一方面既是马克思主义强调阶级分析,注重社会经济基础的观点所致,一方面也与近代以来实质民主观念以及社会改造意识的呼应。[38]早在辛亥革命时期,孙中山先生就主张,在进行政治的民权革命的同时尽早展开“民生主义”,此中有理解为经济民主的面向。[39]1920-30年代具有重要影响的政治学教科书认为当时的“民治主义的运动……不似从前专门注重政治上的平等,却注重经济上的平等。”[40]抗战后,持自由主义立场的知识分子也多向具有社会主义意义的经济民主靠近,力倡所谓“民主社会主义”。[41]以更广阔的视角看,中国近代社会一直处于“大革命”的氛围之中,[42]各种政治力量都在寻求社会改造,[43]而这些改造主张往往冠以民主之名。[44]《共同纲领》中有关废除封建制度,进行土地改革,发展以及促成私人资本转化,扶持、发展半社会主义与社会主义经济的规定都可视为这种关注民主之社会基础的观念的体现。因此,《共同纲领》中的民主观念指向的绝不只是一种形式性的法律资格的取得,也不仅是政治革命与权威生成的特定形式,而是广泛的社会变革。

  

   正因为新民主主义注重社会基础的“实质民主”面向,在新民主主义时期的社会基础因为社会改造发生改变后,其又会反过来影响前述政治主体的构成。因此,“人民民主”与“实质民主”是相互勾连的。

  

   (三)法律范式:国体、政体与法律

  

   新民主主义理论的民主不仅是一种涵盖政治、经济与社会的理念主张,也具有具体的国家与法的学说。其关于“国家——国体/政体——法”的框架可置于马克思以降的国家与法的学说脉络中进行讨论。建国者们除继承了马列主义的国家观念,更开创性地以国体论与政体论阐述了自己的国家观念与专政学说,尤其突出民主原则,建构了《共同纲领》下的宪法秩序。这种“法律范式”也直接体现在《共同纲领》的相关规定中。

  

   作为一般理论概念的国体被界定为“社会各阶级在国家中的地位。”在这一概念下,又有“资产阶级专政的共和国”“无产阶级专政的共和国”“几个革命阶级联合专政的共和国”的国体类型学区分。新民主主义将我国界定为“人民民主专政”。与国体相对应的范畴是政体,政体被界定为国家政权的组织形式。我国政体被界定为民主集中制,又或是“民主集中制的人民代表大会制政府”,其对立的形式为资产阶级权力分立的共和国。新民主主义的政体概念并未细究权力分立观念下,其实还有总统制、议会制及其他政体的区分,而是都以“三权分立”概括之,并以“议行合一”“民主集中”的理论主张对立处理。

  

   在当时的中国学界,学者们虽然注意到了国家类型或国家形式的概念,但更多是在历史演进角度进行论述,没有将问题聚焦于“国体”。[45]一般的政治学著作即便关注苏维埃国家,也多在“政体”层面论述。[46]而新民主主义理论将阶级分析、国家类型与作为政治概念的人民这三者统合起来,并区分于“政体”,以“国体”概念表述,形成了“国家——国体/政体——法”这一完整的国家与法的学说结构。

  

   凡此种种在《共同纲领》中都有体现。《共同纲领》序言与第一条即规定了“人民民主专政”的国体,界定了人民的范围,并随之规定了国家任务,而实现“民主”即为其中一项。第三条又将第一条中规定的“反对帝国主义、封建主义和官僚主义”等任务具体化为包含“取消帝国主义国家特权”“没收官僚资本”“改变所有制”“发展经济”等在内的若干项国家义务。《共同纲领》第二章则规定了政权机关的体制,贯彻了政体理论的要求。其中,第十七条奠定了法律在国家体制中的作用,要求“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。”这里“压迫”与“保护”的鲜明对比,清晰的体现出建国者们的法律观。《共同纲领》规定的人民民主专政、民主集中制以及“保护人民”的法律观可以相对完整的呈现出反映当时民主观念的法律范式。

  

   综上,《共同纲领》中的民主观念可作如下理解:新民主主义的民主是一种突出政治区分的“人民民主”,一种强调社会基础因而主张社会改造的“实质民主”,这种民主观念在法律层面需采人民民主专政的国家形式予以实现。而其在国家法秩序下的具体展开,则可又表述为两个命题:(1)作为国家权力配置规范的民主原则;(2)作为基本权利分配规范的民主原则。

  

   三、作为国家权力配置规范的民主原则

  

   就文本而言,民主集中制原则是《共同纲领》中国家机构领域的规范表述,但民主集中制原则并非民主原则本身,民主原则的规范领域不仅限于国家机构。一国政权的权力配置原理亦不限于民主原则,在具体构成时可以体现包含民主、效能、人权(自由)等多重原则的复合的结构样态,[47]只不过在《共同纲领》中,民主原则处于核心地位。

  

   在描述意义上,这一时期政治权力高度集中,是建国后唯一被正式表述为“议行合一”的体制。[48]但《共同纲领》体制比“权力集中的过渡体制”所能揭示的更加复杂,内含有“过渡”与“常态”两种体制,这种复杂的制度设计具有现实原因,也与对民主的理解有关。在规范意义上,权力配置领域的民主原则,不应停留在追求形式化的“议行合一”,而可以被具体化为实质的民主正当要求与民主制约要求。

  

   (一)《共同纲领》的两种体制

  

   在描述意义上,既有对《共同纲领》所形成的政治体制研究已经不少,但对《共同纲领》所内设的两种体制缺乏足够关注。[49]总体来看,《共同纲领》的政治体制在国家权力配置层面至少给后人留下两个命题。

  

   1.《共同纲领》设置了过渡与常态双重体制,初步架构起了国家权力体制,也体现了国体理论预设的人民组织命题。作为临时宪法的《共同纲领》,就制度安排的表象而言,其最大的特点或许在于过渡时期的权力高度集中,但就法政理论层面而言,最为关键的恰是其对“过渡”本身的安排。体现在规范中就是《共同纲领》第十二条至第十四条规定了常态的国家权力配置与过渡时期的权力配置,以及两种状态的衔接机制。

  

   第十二条第一款规定了各级人民代表大会与各级人民政府都是“国家政权机关”的“双政权机关体制”,包括中央人民政府在内的各级人民政府只在人大闭会期间行使政权。此时并未产生普选的人民代表大会,代行职权的是第十三条第二款规定的政协全体会议,中央人民政府并不是依第十二条由人民代表大会产生,也不是由政协全体会议产生,而是先产生中央人民政府委员会,再由人民政府委员会组织整个人民政府,形成了所谓广义的“大政府”。

  

   第十四条规定了常态体制与非常体制的适用条件,即“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方,即应实行普选,召开地方的人民代表大会。”军事行动的结束是基本安全秩序的实现,土地改革针对的是社会制度的变革,农民脱离封建制度的束缚,继而得以被建构为有组织且有能力的人民。各界人民的“充分组织”则意味着统一战线的形成,人民作为政治共同体的出现。易言之,只有完成民主革命的任务,实现了社会基础的变革,政治意义的人民才完成了组织。而在此基础上召开 “人民代表大会”,国家权力体制才获得正当性完满的形式。在这一意义上,含有社会基础与政治主体意义的民主观念决定了人民组织这一前置性目标。如果说新民主主义时期是相对于社会主义的“过渡时期”,那么非常态体制对应的则是“过渡时期”的过渡时期。《共同纲领》以内含的常态与过渡体制实现这一命题。

  

   2.《共同纲领》设置的两种体制没有最终确定国家权力配置的体制,没有完成政体理论所要求的制度安排。尽管两种体制的制度设计致力于人民组织与制度创立,但在国家权力配置的层面,许多常态体制下可能出现的问题因为过渡体制的存在被遮蔽了。常态体制下,本应是“全国人民代表大会——中央人民政府”的结构,变成了“政协全体会议——中央人民政府委员会——中央人民政府”的结构,而正是在这一结构下,国家政权既不在人大,也不在政府,而是在中央人民政府委员会,形成了中央人民政府委员会的“议行合一”体制。

  

   将这一体制置于社会主义国家的政制史中可将问题看得更清晰。在经典的苏维埃体制中有两种中央政权结构。(1)1924年苏联宪法规定了“苏维埃大会——中央执行委员会——执委会主席团”的体制。中央执行委员会与主席团在各自上一级机构闭会期间是最高政权机关,但组织广义政府的职权属于中央执行委员会。换言之,日常政治中存有最高权力机关——执委会主席团,与作为行政机关,但同样产生自执委会的人民委员会并存的权力格局。[50](2)1936年苏联宪法规定了“最高苏维埃——最高苏维埃主席团”的体制。部长会议(狭义的行政机关)与司法机关都由最高苏维埃组织而成。于是,日常政治中也存有同样来源于最高苏维埃的主席团与部长会议并存的权力格局。[51]我国1954年宪法也有相似规定。全国人大是唯一的政权机关,其常委会虽然享有较高的规范地位,得以监督国务院与司法机关的工作,但一府两院与人大常委会都由全国人大产生,全国人大常委会并不能全面决定国务院的组织工作,形成彻底的支配关系。换言之,国务院与最高人民法院、最高人民检察院虽然可以被认为与全国人大一体,但其与全国人大常委会却是相对分离的。

  

   但在《共同纲领》体制下,中央人民政府委员会成为唯一的政权机关,政务院等机构也都由其产生,真正形成了彻底的单向的职权、组织与人员的支配关系,国家权力更加混合集中。譬如何思敬认为,中央人民政府委员会就是人民代表大会的“缩影”,如果剥夺了政府的立法权,就是剥夺了大会的行政权。[52]罗隆基认为,苏联宪法体制尚区分了权力机关与管理机关,留有分权的痕迹,而《共同纲领》则是“人民代表大会与政府联成一体的一种制度。”[53]但正如前所述,这毕竟只是一种过渡体制,人民代表大会召开后,中央人民政府是作为全权的执行委员会,还是作为仅具有执行机关属性的政府存在,[54]中央人民政府委员会与其他机关的关系,全国人民代表大会、中央人民政府、中央人民政府委员会的关系如何处理等一系列问题悬而未决。

  

综上所述,《共同纲领》初步架构起了国家政权体制,并通过内设的两种体制贯彻了国体理论的安排,但实际运行的具有“议行合一”特点的权力高度集中的体制,只是一种过渡的“非常态”体制,“常态”体制的规定又并不完整,没有最终完成国家权力配置。虽然如此,就民主原则而言,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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