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汪仕凯:政治体制能力:一个解释国家治理兴衰的分析框架

更新时间:2021-11-23 08:52:03
作者: 汪仕凯  

   摘要:国家治理以国家与社会之间相互支持关系为基础,政治体制能力则是政治体制的执行能力,集中表现为政治体制在构建国家与社会之间相互支持关系上的实践状态和取得的积极成效,因而政治体制能力是国家治理的根本支持,从根本上决定着国家治理的兴衰。政治体制能力与国家治理之间的因果联系是由国家治理的性质内在决定的,政治体制能力有着强烈的问题导向和明确的积极承诺。政治体制能力起源于国家与社会之间关系的塑造过程,它以制度、行动者和思想作为原材料,危机挑战、竞争压力和使命引领共同构成了政治体制能力发展的动力源泉。良好的国家治理以及国家治理水平的持续改善,要求始终保持国家与社会之间相互支持关系,这就意味着,政治体制必须坚持改革创新和发展完善,从而不断地塑造强大的政治体制能力。

   关键词:政治体制能力;国家治理;国家与社会关系;政党

   作者:汪仕凯,华东政法大学政治学与公共管理学院教授(上海201620)。

  

   本文载于《学术月刊》2021年第10期。

   “目录”

  

   一、文献综述

   二、政治体制能力:国家治理的根本支撑

   三、国家与社会之间关系:政治体制能力的起源

   四、制度、行动者与思想:政治体制能力的要素

   五、危机、竞争与使命:政治体制能力的发展动力

   六、结语

  

   现代国家同大众以多种形式和广泛途径参与政治生活是高度契合的,大众在现代国家中创造出公共政治从而影响政治决策、行政过程甚至国家构建本身,是现代国家的标志性特征。所以,政治在现代国家治理中的重要性是不言而喻的,但是此种重要性到底是什么以及政治怎样发挥出此种重要性,现有的理论并未作出充分的解释。这种局面的出现,一方面同欧美国家成为发达国家后政治日益常规化、政治体制逐渐僵化有关,另一方面也同发展中国家尤其是新兴世界大国的国家治理经验尚未得到社会科学研究的充分重视有关。

  

   进入21世纪之后,伴随着中国快速崛起以及欧美国家遭遇治理困境,政治对于现代国家治理的重要性得到了充分彰显,从理论上对此议题进行回应成为政治学研究的基本任务。至关重要的是,当下从理论上解释政治在现代国家治理中的重要性有着与过往不同的鲜明特点,这就是必须充分尊重中国国家治理的基本经验。中国的政治体制是人民民主体制,不同于欧美国家的自由民主体制,在人民民主体制的支撑下,中国快速发展成为新兴世界大国,因此,中国国家治理的经验既会对以欧美国家经验为基础的理论解释提出挑战,又能为解释政治在现代国家治理中重要作用的理论创造提供新的资源。在此情况下,一种新的系统性的、更具解释力的理论是值得期待的。

  

   本文的工作就是响应这种期待,在客观对待和充分尊重中西不同的国家治理经验的基础上,发展一种关于政治与现代国家治理之间因果关系的理论解释。本文的核心观点是:政治在现代国家治理中发挥着决定性作用,政治的成功决定着现代国家治理能够取得积极成效。政治在现代国家治理中的决定性作用是以制度化因素发挥出来的,我把这种制度化因素称之为政治体制能力,因此政治体制能力决定着现代国家治理的具体情况,政治体制能力的弱化或者衰败将导致现代国家治理的困境甚至危机,而强大的政治体制能力则保障现代国家治理能够获得积极效果并且能够持续改善。进而言之,保持强大的政治体制能力,是现代国家治理长盛不衰的根本之道。

  

   在明确政治体制能力与国家治理之间因果关系的基础上,本文将以政治体制能力如何对国家治理产生决定性影响为问题意识,具体论述政治体制能力概念、起源、构成要素、动力机制等内容,从而提出一个能够解释政治体制能力与国家治理之间因果关系的分析框架。具体言之,政治体制能力是政治体制在构建国家与社会之间相互支持关系上的实践效果,它起源于国家与社会之间关系的塑造过程,主要由制度、行动者、思想等要素构成,不断出现的危机挑战、时刻存在的国家竞争压力以及政治体制内在的使命,共同构成了政治体制能力发展的动力。

  

   一、文献综述

  

  

   马克思和恩格斯在分析欧洲现代国家伴随资本主义发展而崛起时,就特别强调政治上的成功在此过程中的重要性。马克思和恩格斯在《共产党宣言》写道:“资产阶级的这种发展的每一个阶段,都伴随着相应的政治上的进展。”在机器大工业和世界市场提供的强大支援下,“资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。它使人口密集起来,使生产资料集中起来,使财产聚集在少数人的手里。由此必然产生的结果就是政治的集中。各自独立的、几乎只有同盟关系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同关税的各个地方,现在已经结合为一个拥有统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的统一的民族”。资本主义在全球范围内的扩张以及繁荣,是同实现了政治集中和权力统一的现代民族国家的发展紧密关联在一起的,也就是说,政治集中和权力统一决定了资本主义国家治理取得了巨大成就,从而获得了相对于世界上其他国家的优势,进而使得欧美国家得以进行殖民扩张并统治世界。

  

   马克思和恩格斯的分析蕴含着深刻的历史洞见,对于现代国家治理的变革产生了深远的影响。在马克思和恩格斯看来,虽然欧美国家以政治上的成功实现了国家治理的巨大进步,但是这种进步同样包含着内在的矛盾故而有着不可持续的界限,因此资本主义国家必将经过无产阶级革命的洗礼从而建立社会主义国家。社会主义国家废除了生产资料的私有制,实现了能够超越法律上平等的实质平等,这将是人类社会发展进程中取得的更大的政治上的成功,这种政治上的成功将为社会生产力的发展开辟广大的空间,进而推动社会主义国家治理持续改善。并且,社会主义国家治理的持续改善,将逐渐进入到一种超越国家治理的世界大同状态即共产主义社会,“在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。

  

   由于马克思主义对现代世界产生了极大影响,因而当代社会科学研究也在不同程度上体现出马克思思想的回响。道格拉斯·诺斯领衔的一项研究再次确认了政治与国家治理之间的紧密联系,其基本主张是良好的国家治理建立在权利开放秩序之上。他们将其中的逻辑归纳为:“政治系统限制暴力使用的权利,而经济和社会的权利开放则确保了政治系统的权利开放;对利用暴力来竞争的行为的可信的禁止,维护了经济和社会的权利开放,而政治和司法系统则实施着这种对暴力的限制。同样地,对所有系统中的组织的权利开放,维护了这些系统中的竞争,而系统中的竞争反过来也促进了权利的开放。”他们所强调的权利开放秩序是一个由非人格化的制度调控着竞争活动的政治和经济秩序,其中政治控制着暴力机关及其活动,并且对于国家控制权的政治竞争处在枢纽位置。不难发现,这种由“明晰的、广为理解的规则”约束的竞争国家控制权的政治,就是民主政治。进而论之,民主政治是权利开放秩序的关键所在,因而对于国家治理发挥着至关重要的作用。

  

   无独有偶。德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊的研究得出了相近的结论,他们认为国家的繁荣得益于包容性经济制度,而包容性经济制度则是包容性政治制度的产物。他们指出:“比起由少数人建立、从多数人那里攫取资源却无法保护产权或者刺激经济活动的汲取性制度,实施产权、创造公平竞争环境并鼓励在新技术和新技能投资的包容性经济制度,更有利于经济增长。包容性经济制度和包容性政治制度是相互支持的,也就是说,以多元主义方式广泛分配政治权力并能够实现一定政治集权以建立法律和秩序的制度是安全的产权和包容性市场经济的基础。”持续的经济发展需要安定的政治秩序和创造性破坏的经济秩序,安定的政治秩序要求限制强大的利益集团对政治权力的攫取,相应地降低利益获得对于政治权力的依赖,创造性破坏的经济秩序则意味着打破既定利益格局和已经建立起来的权力关系,这些则是汲取性政治秩序所不能容忍的,只有包容性政治秩序才能提供。

  

   史正富立足中国快速发展的经验提出了三位市场体制的理论,他认为由战略性中央政府、竞争性地方政府、竞争性企业系统组成的中国特色社会主义市场经济体制是中国超常增长的根本原因。其解释逻辑是:“竞争中的企业着力创新、谋求发展,是资源配置的微观主体;竞争中的地方政府通过招商引资等多种方法构造了可持续的‘投资激励体系’,降低企业投资创业的投资成本,从而提高企业均衡投资水平,并通过提供‘总部服务’的职能帮助企业突破部门官僚主义的障碍,造就了中国经济的超强投资驱动力;中央政府在制定国家长期发展战略的基础上,一方面总揽全局,把握发展与稳定的平衡,另一方面抓住全球化契机,审时度势地果断融入全球分工体系,有效吸纳美国消费赤字、财政赤字、贸易赤字提供的‘国际超常购买力’,从而为中国经济高投资和高增长创造了额外的市场机会。”其实,三位市场体制并不是单纯的经济体制,政府的作用特别是中央政府的作用,说明它是一种政治经济体制,政治对于中国超常发展同样发挥着根本性作用。

  

   曼瑟·奥尔森同样对国家治理的兴衰提供了富有深刻洞见的理论解释,只不过他主要是从何种因素导致了国家治理危机的角度来进行思考的。奥尔森认为,社会中的既得利益者容易组织起来成为“分利集团”,这种分利集团“为了达到它们的目标,必然会运用院外游说力量来影响政府决策,采用它们的组织力量来影响市场”。其结果则是,减缓了采用新技术的能力,减缓了为回应不断变化的条件而对资源的再分配,因此降低了经济增长力。非但如此,分利集团的增长,“改变了社会的激励模式和演进方向”。具体而言,分利集团鼓励了管理复杂性和政府行为的扩张,于是寻求获得生产剩余更大份额的激励提高了,而积极从事生产的激励消退了,由于院外游说和讨价还价对于分利集团来说有着不可或缺的重要性,因此具有良好口才或者受教育者在管制、政治和复杂惯例上占据了优势地位,社会不平等将会进一步扩大。但是,分利集团的壮大从根本上讲是政治体制的问题。因为政治体制不能有效地制约分利集团的活动,纵容了它们在政治上的影响力,所以导致了国家衰败的局面。这就意味着,在奥尔森的理论解释中,政治上的成功依然是国家治理不断改善的决定性因素。

  

前文讨论的社会科学研究的经典文献都发现了政治在国家治理中的至关重要性,并且分别从政治集中、权力统一、权利开放、控制权竞争、政治制度包容性、中央政府和地方政府同市场经济体制的契合性、政治体制对分利集团的限制等方面解释了政治在国家治理中的至关重要性。然而,上述理论解释都没有从现代国家治理的性质本身出发来认识政治在国家治理的作用及其具体形式,因此对于政治在国家治理中的作用及其具体形式最多只能得到局部的理解,从而也难以形成一种具有内在契合性的关于政治与国家治理之间因果关系的理论解释。我所谓的内在契合性就是指,政治在国家治理中的决定性影响以及发挥这种决定性影响的具体要素,都是由现代国家治理的性质决定的。正是由于这个原因,这个具体要素对于国家治理而言才是至关重要的,并且能够对国家治理发挥决定性影响。本文认为这个由国家治理的性质决定的具体要素就是政治体制能力。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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