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蔡翠红 王天禅:五眼联盟的对华政策协调及其限度

更新时间:2021-11-20 14:05:54
作者: 蔡翠红   王天禅  

   内容提要:五眼联盟是当今世界上最为严密的情报联盟,近年来对华政策协调渐趋频繁,政策协调范围不断扩大,不仅从信息通信技术供应链、意识形态和地区安全领域对华重点施压,还以情报活动、外交协调和机制扩张为主要路径加强对华政策统协,俨然成为以对华战略竞争为核心目标的政治安全联盟。究其原因,美国战略文化与安全目标选择是首要的,再就是五眼联盟内部在技术、意识形态和国际规则三个方面形成了共同的对华认知。尤其是特朗普政府上台后,美国对华认知日益偏激,而新上任的拜登政府更注重利用同盟体系和意识形态开展对华竞争。事实上,美国的盟友并未完全被其激进的对华战略所绑架,五眼联盟内部在对华战略上存在分歧和差异,其对华政策协调的有效性受到诸多因素的制约。

   关 键 词:五眼联盟  同盟体系  美国战略  拜登政府  中美关系

  

   澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国是世界上最具排他性的情报共享联盟——五眼情报联盟的成员。美国在五眼联盟中居于领导地位,其安全观对联盟的机制塑造和目标确定发挥着至关重要的作用。同时,不断变化的国际安全环境和国家力量对比,如国际政治、经济和技术版图的变动,促使五眼联盟不断调整其战略目标,进而从情报联盟逐渐演变为政治安全联盟。这一点在对华政策协调上表现得尤为明显,如联合干涉中国的香港事务,发表涉港联合声明以抵制中国香港特区国安法,在疫情期间发表联合声明干涉香港地方选举事务;围堵和制裁华为等信息通信技术(ICT)领域的中国企业,甚至以“清洁网络”计划等小多边的形式推动对华技术“脱钩”和全球产业链的分化;英美加澳四个五眼国家发起由多国议员组成的“对华政策跨国议会联盟”(Inter-Parliamentary Alliance on China,IPAC),以加强西方国家在对华政策领域的交流合作。拜登政府上台后,美国对联盟体系的重视远超前任,对华战略竞争的态度也十分坚决。美国国务卿布林肯在“中美2+2高层战略对话”结束后立即在3月底举行的北约外长会议上呼吁欧洲盟友协调立场,应对来自中国的挑战。①由此可见,五眼联盟在加强对华战略竞争中,试图打造更为广泛的同盟体系。然而,五眼联盟对华政策协调能否持续、其对华竞争目标能否达成,尚难料定,其中存在许多制约因素和不确定性,需要跟踪研究和审慎应对。

   近年来,五眼联盟及其成员国在涉华问题上的调门逐渐升高,在外交、经济和安全等领域对华频繁施加牵制和障碍。拜登政府上台后,美国格外重视盟友体系和意识形态两大战略竞争工具,大力推动五眼国家在涉华问题上的政策协调,加大了美国通过更广泛的盟友体系对中国施压的可能性。

   具体来说,五眼联盟通过炒作技术安全和意识形态问题强化与中国之间的对立叙事,通过周边安全问题扩大联盟机制以形成更为广泛的对华政策同盟,高新技术、意识形态问题和周边安全问题因此成为五眼联盟对华政策协调的重点领域。

   其一,在高新技术方面,五眼联盟将5G等信息通信技术供应链问题进一步政治化、安全化。为了维护自身的竞争利益,美国政策界渲染所谓中国的“战略威胁”,不遗余力地推动两国之间的技术“脱钩”,而不顾对全球价值链和产业链的危害。与此同时,以美国为代表的部分国家政府将ICT供应链问题与地缘政治因素挂钩,甚至将相关领域的规则制定权作为打压对手和进行国际竞争的工具。五眼国家作为美国最紧密的盟友,在情报安全和国家安全上高度依赖美国;同时,ICT供应链在信号情报搜集和网络情报搜集方面的关键作用一定程度上促使五眼国家接受了美国将之地缘政治化和意识形态化的理念。从2019年6月到2020年8月,时任国务卿蓬佩奥两次造访欧洲,鼓噪华为构成安全威胁,要求欧洲国家将华为排除出各国5G网络。美国政府以维护网络安全和保护公民数据为由,并以中断情报共享相要挟,持续施压澳大利亚、加拿大、新西兰和英国。拜登政府上台后,美国商务部变本加厉地限制华为,进一步收紧对华为的出口许可证审批条件,禁止供应商向华为出口5G设备及相关产品。②

   上述围堵和遏制政策充分暴露了美国等五眼国家谋求技术霸权和自身绝对安全的真实意图。其中英国在华为及其5G网络上的态度变化最能说明问题。正是因为美国对华为及其子公司的制裁,英国在供应链调整带来的巨大成本与盟友义务及政治、安全压力之间踌躇,英国信号情报机构政府通信总部(GCHQ)前部长汉尼根(Robert Hannigan)甚至表示英国及其盟友“早就应该这么做了”。③

   其二,在意识形态方面,五眼联盟继续炒作、操弄涉港涉疆问题,强化意识形态对立。基于美国在中国内部事务上的挫败感和动员国内政治支持的需要,特朗普政府不断强化对华政治和意识形态竞争。拜登政府上台后,其外交团队在意识形态领域干涉中国香港与新疆事务的路径与此前如出一辙。由于美国的政策引导,在意识形态领域高度趋同的五眼国家近年来不时发表联合声明、高喊人权和民主等价值观口号,炒作涉港、涉疆问题,诋毁中国治港治疆政策,并通过协调行动对华施压,以图扩大针对中国的所谓“民主联盟”。

   2020年7月中国香港特区国安法正式生效以来,五眼国家不断加强政策协调来干涉香港事务,扩大外界对香港事务的负面认知,以便在外交、政治、经济等层面对中国施压。在涉港问题上,五国发表联合声明攻击中国的治港政策,污称港区国安法损害“一国两制”承诺、违背国际义务。随后,五眼国家相继宣布暂停与香港签订的移交逃犯协议,美国政府还在取消香港“独立关税区”待遇的基础上终止香港的国际船舶营运收入互惠免税待遇。在涉疆问题上,2021年2月加拿大联邦众议院通过了一项动议,指责中国的治理政策、粗暴干涉中国内政。英国早在2020年5月就抛出七国集团(G7)与印度、韩国、澳大利亚三国组成所谓“民主十国”(D10)的概念,其主要议题包括5G和关键技术产业链等,目标直指中国。尽管这一图谋因G7其他成员国觉得过于反华而遭拒绝,但以五眼国家为主要成员的所谓“民主联盟”难免不会再现并利用其他多边机制开展针对中国的活动。

   其三,在周边安全问题方面,五眼联盟炒作南海和中印边界等地区安全问题,借机扩大自身的行动范围和影响力。南海问题是中国周边安全中的一大挑战,美国一直渲染该问题,以维持其在地区安全架构中的主导地位。同时,以美国为核心的五眼国家还不断加强与印度、日本等地区国家的情报和军事合作,企图打造更为广泛的对华战略包围圈,以对中国形成多方位的战略压力。一方面,美国将南海问题作为干预和施压重点,并拉五眼联盟国家参与联合行动;另一方面,五眼联盟成员国与日本、印度在情报和军事领域的合作水平也不断提高,成为对中国施压的又一渠道。自特朗普政府加大南海“自由航行”的频率以来,南海逐渐成为中美海上对峙的前沿。拜登政府上台后,美国仍将南海“自由航行”作为在地区安全战略中的重要抓手,并将拉拢更多盟友加入。④澳大利亚地缘上更靠近南海,在相关行动中表现得尤为积极,2019年10月伙同新西兰、英国、马来西亚及新加坡海军在南海举行“五国团结”联合军演;2020年7月向联合国提交声明,指称中国南海相关主张没有法律依据,强烈反对所谓“扩岛和军事化”行动。

   与此同时,美印2020年10月27日举行“2+2”对话时签署了《地理空间合作基本交流与合作协议》,开启了共享地理空间情报的合作机制,实际上奠定了协同作战的基础。2020年6月,日本修改《信息分享法》以允许与澳大利亚、印度、英国三国分享情报,并在防卫省设立新机构以加强与印、澳在地区事务中的协调。

   五眼联盟在对华情报搜集、联盟机制转型和扩容方面同样加强了部署和协调,既强化了五眼联盟本身情报搜集网络的功能,也提升了五眼联盟在对华协调中的政策统一性和联盟兼容性。

   首先,五眼联盟重视并加强对中国等新兴大国在网络安全方面的监控和情报搜集。特朗普政府上台之后,五眼联盟在对华情报搜集方面进行了适度地调整和提升,更加注重网络情报搜集工作。具体来说,五眼联盟加强对华网络监控和情报搜集的手段有三种:打击中国信息通信产业供应链和相关企业,侵蚀中国的网络防护能力;要求大型科技公司设置“后门”为五眼联盟获取情报提供便利,这也加大了对中国进行监听和窃密的可能;加大对中国网络空间的监控力度,扩大对中国政府、民众的监听规模和数据窃取范围。⑤五眼联盟成员国也不断渲染中国在情报安全和国家安全上的“威胁”,以此强化内部对华战略竞争的共识。例如,2021年4月加拿大安全情报局(CSIS)发布的《2020年公共报告》中,将中国视作加拿大国家安全的重大挑战之一,并称中国在情报搜集、网络安全等领域对加造成严重威胁。⑥美国情报总监办公室4月发布的《美国情报界年度威胁评估》也将中国视为最大的国家安全和情报安全威胁之一,涉及网络安全、大规模杀伤性武器和地区安全等多个领域。⑦由此,五国在国家安全和情报安全上形成了高度一致的对华共识,依仗在ICT领域的技术优势对中国展开更大规模情报活动也有了借口。

   其次,五眼联盟在行动机制上逐步从情报共享向综合政策协调转型,明显提升对华政策协调的统一性和能见度,以应对五国一致重视的人权、价值观和安全等问题。2013年五国开启年度部长级会议机制以来,目前为止共发布了7份联合公报。⑧相较于此前重点关注反恐、边境安全、跨境犯罪、执法合作等领域问题,2018以来该机制开始关注“互联网价值观”、数据加密与公共安全,以及大选安全等涉及意识形态和政治安全领域的问题。随着新冠疫情的暴发,五眼国家开始关注疫情所造成的次生网络安全问题,例如勒索软件等恶意软件和网络犯罪活动。而且,大选安全和科研机构面临外国势力干预等问题在2021年最新的五国部长级会议公报中出现,使得互联网平台发展和科研交流问题愈发朝着政治化、安全化的方向发展。

   需要注意的是,五国在新兴技术和网络安全方面强化了共识和政策协调,尤其是对华战略竞争中的热点议题,例如物联网、无人航空器等新兴技术和SG网络及其供应链的安全性等。此外,从参与五国部长级会议的部门与机构中也可以看出,当前五国进行政策协调的范围已超出本国情报界的范围,且以各国内政、外交、安全等部门主导,由此推动五国形成更为全面的政策共识。不难发现,五眼联盟近年来的议题已经超出情报安全、网络安全等既往的安全逻辑,进而向技术层面和意识形态领域的议题发展。随着五眼联盟逐渐加快ICT及其相关产业和企业与情报搜集、分析、传递等过程的融合过程,使得情报工作的技术和伦理问题再次浮出水面。

再者,五眼联盟利用其情报系统的优势,努力拉拢其他“同道”国家加入,以形成非正式的、松散灵活且延展性强的涉华战略联盟,从而提高联盟机制的兼容性。历史上,五眼联盟外部扩员通常是针对特定“敌人”而引入该地区的盟友,以便与其开展有限的情报共享活动。因为美国在五眼联盟中享有主导地位,该组织的延展一直围绕美国的国家利益和战略目标这个核心。例如,“十四眼”(SSEUR)中的法国、荷兰、丹麦、挪威、德国、比利时、西班牙、意大利、瑞典等国都与美国存在密切的情报合作关系。近年来,五眼联盟与日本、印度等地区国家的合作也日渐频繁,合作范围从情报共享逐渐拓展到外交政策协调。出于对国内外诸多因素的考虑,日本尚未正式加入五眼联盟,但向五眼联盟靠近的态度已十分明朗。⑨印度此前在参与美国“印太战略”的问题上相对低调,一方面是追求自身的战略自主性,另一方面也是顾忌中国的激烈反应。近年来随着国内民族主义的抬头以及与中国在边界问题上的冲突,印度加快了与美国的情报合作,甚至对“四方机制”也采取了更为积极的态度。实际上,2020年10月,日本与印度就已同五眼国家政府代表共同发布了关于加密数据与公共安全的声明,呼吁并要求大型科技公司为执法部门提供权限(即通常所说的“后门”)以获取犯罪信息。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:现代国际关系
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