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刁大明 马嘉帅:美国对华战略的“全政府”方式:概念、逻辑与现实

更新时间:2021-11-20 14:04:40
作者: 刁大明   马嘉帅  
(26)美国民众的这种反苏反共情绪一直延续到冷战后期:《纽约时报》在1985年的一项民意调查显示,当时有69%的美国民众认为,苏联是“为了实现某个目标就会发动战争的侵略性国家”;《华盛顿邮报》在1986年的类似民意调查也得出相似的结论,67%的美国民众将苏联视为对美国而言是非常严重或严重的“威胁”。(27)

   值得注意的是,20世纪80年代中期的多项民意调查显示,50%到65%的美国民众承认他们对苏联一无所知或知之甚少,只有4%到11%的美国民众自认为了解这个“敌对”国家。而在冷战期间美国对苏联的“全社会”共识能够维持数十年之久,也是以美国民众对苏联认知上的“空白”为前提的。这就意味着,美国民众在冷战期间对苏联抱负面态度完全是被美国政治精英基于美苏关系的现实战略需要、通过舆论手段有选择地输入相关信息并刻意引导与塑造的结果。这个判断也完全可以解释美国民众对苏联的态度在1985年之后迅速转好的戏剧性变化:1988年末的一项民意调查显示,44%的美国民众将苏联视为“次要威胁”、10%的美国民众认为苏联并非“威胁”。(28)这一变化与当时美苏关系发生变化的大趋势有关:进入第二任期的里根面对着1985年开始执政的戈尔巴乔夫,双方都在巨大军事支出的压力下开始转变策略,冷战也被认为迎来了最后的转折点,进而美国政治精英也就需要塑造国内民意接受这种变化。(29)此外,戈尔巴乔夫在1987年和1988年两度访美、1988年亚美尼亚地震后苏联要求美国提供援助,以及1989年苏联从阿富汗撤军等事件也被认为在不同程度上推动了美国民众对苏联态度的改善。(30)由于战略调整的需要,类似的“全政府”状态降调,“全社会”状态的热度也相应降低。

   冷战结束后,作为唯一超级大国的美国暂时迎来了不具备外部战略威胁的“单极时刻”,美国开始推进新自由主义国际秩序。直到2001年发生“9·11”事件,才使美国意识到恐怖主义正在对其构成重大的安全威胁。“9·11”事件之后,美国很快开启针对恐怖主义组织的行动,美国总统及其办事机构、各行政部门、军队、国会等相关力量要素同步参与其中,呈现出军事行动、外交协调、经济制裁以及国会立法授权等多种手段在内的类似于“全政府”的强动员响应状态。虽然时任总统小布什为共和党人,但从国会两院快速通过授予总统使用“所有必要和适当的军事力量来对抗那些被认为正在计划、图谋或者帮助袭击美国的国家、组织和个人”的《使用军事力量授权法》的事实看,反恐战争的开启得到了跨越党派的一致支持。(31)也正因为如此,小布什总统被赋予了主导权,国防部和军队作为行动协调方推动开展反恐战争。而在本土的反恐策略方面,美国快速建立了由各部门相关机构并拆分并重组而成的国土安全部,成为美国政府中专门负责反恐的机构。

   虽然,美国的反恐响应也体现出“全”且“协调”的特点,但与冷战期间的动员响应状态还是具有较大的差异。一方面,冷战动员的既定目标以及相应的实现手段较为明确,但“9·11”事件之后的反恐战争在具体目标和实施手段上都存在着很大程度的模糊性。从战争开始小布什政府内部就存在着不同的声音。(32)通过在别国发动大规模军事行动、开启耗时数年的战争能否最终实现反恐目标,其本身就颇具争议,随后也引发了美国公众舆论的长期且激烈的争论。(33)另一方面,反恐过程中类似于“全政府”的动员响应并未相应地实现在较长时间内使“全社会”状态得以维持。与当年美国民众对苏联存在认知“空白”进而留下了极大的可塑空间不同,美国民众虽然对恐怖主义袭击及其威胁具有切肤之痛,但很快对反恐战争形成了明确的立场分歧。有民意调查显示,“9·11”事件之后,美国民众中对恐怖主义表示极度担忧者从4%上升到23%,担忧和极度担忧者的总和从24%上升到58%;但在一年之后,这两个数字分别下降到8%和38%。随后,虽然美国国内外恐怖袭击事件接连出现,但美国民众对此的关切从未回到“9·11”事件发生之后的高位。(34)更为关键的变化表现在美国民众对反恐战争态度的不同:2001年11月的民意调查显示,89%的美国民众认为阿富汗战争不是错误,只有9%的人认为这场战争是个错误;2004年时,25%的美国民众反对阿富汗战争;2010年时增至43%。(35)同样的,在2003年3月,75%的美国民众支持刚刚打响的伊拉克战争,只有23%的民众认为战争是个错误;而仅在一年多之后的2004年6月,认为伊拉克战争错误的美国民众达到54%,超过了认为是正确者的44%。(36)甚至,随后两党关于反恐战争的态度也泾渭分明,共和党的支持者相对捍卫小布什政府的决策,而民主党选民则持有强烈反对的立场。在美国社会层面出现如此显著的分歧充分说明,与冷战动员所塑造的“全社会”相比,反恐战争的动员最初虽然是“全社会”诉求的回应,但由于民众对反恐战争具有切实认知,这种动员并未能及时有效地塑造或强化“全社会”状态。因此,美国很快开始了对反恐战争的反思与政策调整,在反恐战争期间的类似于“全政府”的动员状态也就难以为继了。

   基于对美国在长期和中短期对外战略与政策议程的对比梳理,可以总结出美国对外战略中类似于“全政府”方式历史实践中的一些逻辑。

   一是定位,即对外战略需要对目标有足够支撑“全政府”的认知定位。应用“全政府”方式要实现的战略目标必须被界定为是长期存在的、能够得到公认的、在某些维度上是最为关键的“威胁”。为了应对这种“威胁”,实施的政策手段会相应地反映出针对性、渐进性、审慎性以及可操作性。同时,这一目标的认知定位及其政策要在美国的政治体系内部,包括府会、两党、联邦与各州等得到广泛且高度的认同。

   二是协调,即政府或政治体系内部必须有效协调,总统往往充当着协调的角色。如前文所述,“全政府”在于“全”且“协调”。这就需要在目标与政策取得共识的基础上,由掌握最高行政权力、在对外决策上享有结构性优势的总统及其白宫办事机构充当最为关键的协调与引领的角色。在总统的协调下,更多的相关机构才能参与其中,才能做出平衡不同机构的利益以实现共同目标的选择。此外,任何一个“全政府”方式除了总统的协调之外,都存在某个或某些主要负责执行的机构,这些机构是由其对外战略目标本身的议题特性所决定的,而不是由“全政府”方式所决定的。

   三是动员,即“全政府”方式的存续需要动员“全社会”状态的支撑。在政党轮替、不同利益群体“碎片化”的美国政治环境下,任何的对外战略与政策如果难以得到社会广泛的认同,那么就很难长期存在,更何况是“全政府”的对外响应。历史经验表明,政治精英可以通过在某一议题上的“全政府”方式来塑造出在该议题上的“全社会”状态,但这种“全社会”状态维持的前提至少有两方面:一是社会层面原本就支持政府的政策;二是社会层面对该议题没有充分的认知与直接的利益关联,进而为精英对议题的塑造与控制留下足够空间。反之,如果美国社会在某一议题上已具有一定的认知或具有某些利益关联,特别是如果这种认知或利益还存在着一定党争的分野,某些群体就会持一定程度的固化立场,甚至还会与“全政府”方式下的战略目标与政策选择相冲突。在这种情况下,“全政府”方式不但无法主动塑造“全社会”状态,反而会失去在多元决策环境中长期存在并实现战略目标的可能性。

   三、特朗普政府对华“全政府”方式的实施

   可以肯定的是,美国竞争性对华战略中的“全政府”方式在特朗普政府时期已完全步入全面动员的实施阶段。(37)从总统到国会、从所谓“贸易战”到台湾问题、从高科技领域的制裁到社会层面的正常交流的中断、从“印太战略”到疫情政治化与污名化,特朗普政府在不同的政策领域都采取了极端负面的对华政策,形成了“全政府”对华竞争乃至对抗的态势。

   首先,特朗普政府将中国设定为“安全威胁”,动员以“全政府”方式加以应对,但中美关系的现实使得相关议题难以被简单“安全化”,且相应政策的落实也存在难度。与冷战期间两极对抗之下关于国际秩序的未来与人类社会前景的宏大战略目标不同,特朗普政府对华采取“全政府”方式的目标或理由主要设定在安全领域。特朗普政府在《2019财年国防授权法案》中首次明确“全政府”的现实做法,充分说明了采取该方式的关键考量首要来自涉华事务上的“安全关切”。事实上,《2019财年国防授权法案》本身就明确包括了将中国视为网络安全“威胁”、禁止中国参加环太平洋军事演习、指责中国在南海有军事存在、扩大“美台”高级别军事接触和联合军事训练以及继续对台军售等涉及区域安全的相关内容。(38)当然,这种“安全关切”也正在延伸到外交领域。前文提及的美国前助理国务卿福特在公开演讲中对“全政府”方式的描述,除了国务院内部政策各机构制订了相应的配合计划、由副国务卿分管一个指导委员会加以落实等决策模式和组织构架调整之外,其政策落实主要还是在安全和防务领域。美国关注的重点在于保护国防工业的基础,既要确保美国军事装备的供应链,又要防止军事技术被窃取。为应对中国的军民融合发展战略,美国将整合网络安全、出口管制、研究投资和签证限制等多方面的政策,以服务美国国家安全。(39)

   将中国塑造为“安全威胁”、将中美关系“安全化”的做法,可以被视为特朗普政府推动“全政府”的必然选择。一方面,特朗普政府在对外战略与政策的制定过程中,表现出将诸多议题“安全化”的倾向。比如,特朗普政府将其颇为关切的经济贸易议题“安全化”:在特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中明确指出,“经济安全就是国家安全”;而特朗普政府中多位参与经贸政策决策的高级别官员也曾公开发表“关税等经贸制裁有助于捍卫美国国家安全利益”,“贸易赤字危及美国国家安全”等论调。(40)换言之,特朗普政府的“安全观”已超出了所有传统与非传统安全领域,至少被他们认定的可能损害美国各种类利益的议题都可被归纳为“安全议题”,即出现一种“利益安全化”的趋势。(41)在这一趋势的影响下,中美两国在政治与意识形态、经贸与科技、地区事务等议题上的分歧与争议都被混同为或被扩大为中国对美国的所谓“安全威胁”,进而美国在不同议题上的回应也就转换为捍卫美国的“安全”,所以自然需要采取“全政府”的高压与强力回应。另一方面,与当时苏联以及社会主义阵营与美国等西方国家形成的两极对峙相比较,美国面对如今的中国很难重演冷战式的意识形态叙事与动员。(42)虽然特朗普政府内部某些高级官员以及国会两院某些议员对华持有明显的意识形态偏见,但要在政府内部形成开启“全政府”方式的共识并在社会层面上形成支撑“全政府”方式的“全社会”状态,仅仅将中国塑造为苏联式的“威胁”,并不一定有足够的说服力。但如果将几乎所有涉华议题尽可能地“安全化”,则可以唤起政府内部的精英以及普通民众产生类似于“9·11”事件发生后所出现的集体性安全忧虑,从而支持“全政府”的全力响应。需要警惕的是,“安全化”并不单纯,一定杂糅着“意识形态化”“非人化”甚至是“妖魔化”等次要因素,而这些次要因素最终也完全可能在某些特殊条件的刺激下上升为主要因素,从而在美国对华战略上演变为类似于冷战期间的“全政府”状态。

以“安全”为目标,特朗普政府的“全政府”方式所涵盖的政策手段也存在着节外生枝的风险或难以实施的压力。一方面,特朗普政府对华政策“安全化”的做法并不能否定中美关系中“非安全”因素的存在与影响,这也就导致了特朗普政府以应对“安全威胁”为目标政策的有限性与外溢性,进而在一定程度上降低了其在美国社会中的支持度。比如,在经贸合作、科技合作以及人文交流等领域,全方面对华施压,甚至加剧所谓“脱钩”趋势的“全政府”方式,直接损害的是中美建交以来在相关领域深度合作所形成的千丝万缕的共同利益。(43)另一方面,特朗普政府将中国塑造为“安全威胁”、在多领域采取“全政府”方式响应的做法,并不符合世界格局的变化与中国的角色定位。很难想象,在不具备冷战式的两大阵营对抗的情况下,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:当代美国评论
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