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张青波:司法实践中的“诚信政府”

更新时间:2021-11-20 13:59:15
作者: 张青波  

   内容提要:确定“诚信政府”之要求,应依据我国司法实践,不应遽然采行大陆法系传统的信赖保护制度或源自英国的合法预期保护制度。司法实践要求行政机关不得随意变更授益性具体行政行为、按照先前行政行为作出新的行政行为、按约履行协议以及变更规范时应考虑当事人的信赖利益。我国实践接近信赖保护制度,其更易于为我们所借鉴。针对司法实践的不足,应就具体行政行为、规范性文件、行政协议分别明确行政机关所负的诚信义务,确定不同行为产生诚信义务的前提。

   关 键 词:诚信政府  信赖保护  合法预期  司法实践  行政行为  honest government  trust protection  legitimate expectation  judicial practice  administrative act

  

  

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》均提出建设“守法诚信的法治政府”。后者还将诚实守信作为依法行政的基本要求之一。那么,诚信对政府所提出的具体要求是什么?政府如何行政才能符合诚信?①对此予以明确,不仅将有助于实现依法治国和法治政府建设的一大目标,督促政府有章可循地行使权力,而且也将为法院开展司法审查、合理监督行政提供判断标准。

   一、从比较法到司法实践

   基于对不同国家和地区法制的借鉴,在学理上理解“诚信政府”主要有两个方向。很多学者按照德国和我国台湾地区的传统,主张将信赖保护作为“诚信政府”的规范准绳,如主张诚信原则在行政法中直接体现、演绎为信赖保护,②确立信赖保护原则是建立“诚信政府”的需要。③还有学者认为行政许可法第8条大致表述了政府诚信和信赖保护的内容,④信赖保护是诚信原则对公民权益之法律保障。⑤这些观点大多仿照德国和我国台湾地区通说设定了如下信赖保护要件:⑥(1)作为信赖基础的(合法甚至违法的)公权力行为;(2)相对人对此的信赖表现;(3)信赖值得保护。也有学者将公法上的诚实信用原则区别于信赖保护:认为前者也会构成对行政机关依职权撤销或废止行政处理的限制,从而与后者重合,但前者以存在具体法律关系为适用前提、同时拘束相对人且另外作用于行政契约和国家赔偿责任中。⑦应该说,拘束政府权力还应主要诉诸学理上更为成熟的信赖保护原则,盖诚实信用之规范内涵,须结合个案情境逐案观察。⑧

   相反,受英国法影响的学者则诉诸合法预期保护原则以拘束行政机关。狭义上的合法预期是指相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策、发出过通知、作出过指导或承诺等),尽管没有获得某种权利或可保护利益,但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期(如行政机关将会履行某种程序或给予某种实质利益),并且可以要求行政机关将来满足上述预期。行政机关除非有充分的公共利益理由,原则上不得拒绝。而广义的合法预期还代指行政机关的行政行为,如果生成了相对人的权利或可保护利益,也会形成继续保持已然状态的合法预期。合法预期获得保护的要件是:第一,行政机关在有关行为、意见或政策中所表达出的意思必须清晰、无歧义且没有限定条件,或者至少存在某种固定的实践或行为。第二,上述意思应由行政机关中实际上或表面上有这方面职权的人作出。第三,行政机关改变行为损害相对人明白存在的预期或潜在利益,或使利益遭遇困难。但是,如果相对人能够预测到行政机关的意思可能变化,相对人预期的内容不合法,或者相对人知道、应当知道行政行为越权或以不当手段促成行政机关作出行为,则不产生预期保护问题。⑨

   鼓吹合法预期保护的学者认为,合法预期保护相较信赖保护具有的优势是:(1)获得了英联邦国家和欧共体的普遍认同;(2)不仅凸显程序保护,而且其实体性保护之内涵不限于阻止对行政行为的撤销,还可要求行政机关积极公正行事;(3)业已形成了成熟细腻的制度,因而更值得我国借鉴。⑩

   然而,抽象地声称源于大陆法系传统的信赖保护原则抑或来自英国的合法预期保护孰优孰劣,却罔顾两者赖以存在的制度环境和现实基础,说服力恐怕有限。所谓“成熟细腻的制度”这一说法,只能在这种制度业已经过多次调适、终于大体适应现实各方面需要,并且为法官和执法者熟悉掌握的前提下才能成立。而这只能说存在合法预期保护制度已于其中生根、成长的国度。何况英国不乏学者主张应采行相当于德国法上信赖保护的财产保护和存续保护。(11)而且,即使共享普通法的传统,合法预期的实体性保护也未得到加拿大、澳大利亚、新西兰等国的认同。⑵这都构成了怀疑我国也应效仿英国的理由。此外,还有必要在内容上界定合法预期保护的具体要求,才能供法官在裁判案件时据为判准,并进而有效影响政府的行政活动。于此必须要回答的问题有:“行政行为”的外延为何?其仅限于授益性的具体行政行为,还是波及其他类型?而要求行政机关积极公正行事,究竟又意味着什么?行政机关在变更抽象或具体的行政行为时,必须权衡相对人的合法预期?那么行政机关在何时才可变更而不顾相对人?如果牺牲相对人的合法预期,如何补偿相对人?这些问题表明,由于我国行政法的基本概念迥异于英国,因而采撷合法预期保护制度尚面临将其概念转译为我国术语的挑战。

   上述反省尚不足以排除镜鉴合法预期保护之可能,亦不足以证成我国必须循行德国或我国台湾地区的做法。借鉴域外法制必须要考虑到其中的复杂性。正如一些学者指出的,外来规则不仅刺激与本土有关的法律话语本身,而且还刺激某些条件下与法律具有紧密耦合关系的社会话语。作为法律刺激,它们迫使本土法律的特定认知在区分网络中进行重构;作为社会刺激,它们激发法律与之密切联系的社会话语进行自身的重构。因此,它们引发了两种不同系列的事件,这两种事件之间的互动导致了一种演进的动态过程,这个过程可以在相关话语的特征中达致新的平衡。(13)换言之,有别于植物移植最坏的结果只是水土不服、南橘北枳——被移植的植物变异或枯死并不影响移栽的环境,法律移植或法律继受所引发的连锁反应却可能波及整个社会,甚至改变继受国的社会状况。被继受来的域外规则未必为本国法官和执法者所熟悉,若他们在实务操作中拿捏不准,不仅可能导致本国法律系统在运作上窒碍难行,而且还可能激扰本国的其他社会系统,产生某些意料之外的变化。一方面,如果法官过度拘泥于行政安定性原则,将会束缚行政机关灵活追求政策目标或实现公共利益,最终影响经济、科技、教育等领域的发展。另一方面,如果法官对行政机关的“自由意志”过于宽容,亦会危及法的安定性,影响经济等其他系统的稳定运行。

   故而,就需要摒弃合法预期保护或信赖保护的抽象优劣之辩,转而立足于我国的规范体系和制度现状,依据现有的立法和判例,描述、辨别、提炼现行法和司法实践对诚信政府所给定之要求,在借鉴域外法制前锚定现实基础。这样做的好处在于,通过寻找我国既有实践与可供我国效仿的法制之间存在的最大公约数,进而判断借鉴继受哪一国家或地区的法制更易与我国实践衔接耦合、(14)所产生的成本最小,从而推动所继受的制度方案最终能够顺畅融入。通过分析实践中存在的既有标准,才能辨明现实做法的功过得失,对其中的合理做法加以推广普及,引导实务工作者循途守辙,不必再费周折地从域外引进相应制度,避免可能产生的水土不服、系统紊乱的风险。也只有如此,方能聚焦于我国实践中的不当之处,提出有的放矢的因应之策,以确定我国未来诚信政府建设的努力方向。

   二、诚信政府的司法实践

   以“诚信政府”“诚实信用”“信赖保护”为关键词展开搜索,通过对2020年5、6月,中国裁判文书网和北大法宝、聚法、无讼数据库中的法院观点或理由部分含有的二审和再审行政判决书进行分析,同时以最高人民法院“指导案例”、《最高人民法院公报》案例和《中国行政审判(指导)案例》为样本,可以管窥“诚信政府”在行政裁判实践中的意蕴。

   (一)行政许可

   行政许可法第8条、第69条规定了行政机关对行政许可加以变更、撤回、撤销的条件以及相应的补偿、赔偿。此二条文之不足是:首先,没有明确规定存续保护,只要公共利益需要或行政许可违法,就可撤销(只是需要给予补偿)。但信赖保护不只是补偿保护,而且包括存续保护,因此在确定是否撤销或废止行政许可时,应对公共利益和相对人利益加以衡量,只有在撤销或废止许可的公共利益超过相对人维持许可可得收益时才可撤销或废止。其次,除了相对人因欺诈、胁迫等不当方式获得许可外,行政机关依职权撤销应有之期限限制尚付阙如。再次,对赔偿和补偿的范围、标准和程序均未规定。(15)

   除了撤销的期限限制,对其余两方面的不足,司法实践已尝试弥补。如有法院参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第14条、第15条就合法许可废止之规定,要求相对人对违法许可被撤销导致的损失请求赔偿的,应由赔偿义务机关先行处理,法院不受理直接提起的诉讼;有法院认为赔偿标准为相对人基于对违法许可的信赖而实际投入所产生的损失;还有法院指出,确定赔偿数额应考虑到作出违法行政行为的行政机关和相对人各自的过错程度。(16)对于行政许可的存续保护,样本中也有不少肯定的案例。如认为县政府对于有错误的颁证行为虽可自行纠正,但相对人信赖利益要大于该县政府纠正行为所保护的公共利益,因而判决撤销县政府的撤销决定。再如提出对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可,从保护相对人利益的角度出发,原则上不予撤销,只有在特殊情形下,经过科学的权衡后,才可撤销违法许可。又如主张即便在行政机关准许后发现其在职权等方面存在违法,只要相对人是善意的,则该行政机关准许给相对人的利益,一般应予保护。还有认为相对人基于对行政机关不当审批的信赖而进行建设行为,不宜对违法建筑简单予以无偿拆除。更有法院基于相对人对瑕疵行政许可没有过错,并对许可产生了深厚信赖,判决保留原许可效力,由相对人补缴税费来补正行政行为的瑕疵。最高人民法院也主张,撤销行政许可必须考虑被许可人的信赖利益保护,衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小,不宜硬性地、无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为。(17)

   (二)许可外行为

   行政允诺常常涉及诚信问题。样本中存在多个判例要求行政机关履行针对特定相对人或以规范性文件形式发布的允诺,限制行政主体对允诺随意解释以推卸义务,或者赔偿相对人为回应允诺所遭受的损失或信赖利益损失。(18)唯允诺有效并非没有前提。除了个别判例主张允诺确定的补偿数额超出补偿方案规定并不影响其效力外,(19)多数裁判均要求允诺不得违法。但对于何谓“违法”,却莫衷一是。有的要求不违反法律的禁止性规定,(20)有的要求不违背法律法规。(21)

   在社会保障领域,也存在对相对人信赖的保护。如判例认为行政机关之前一直认定原告按1979年参加工作,原告已产生信赖保护利益,据此认定原告缴纳养老保险的年限。行政主体认可当事人缴交社保费方式或转诊申请的,应当承担保险金的给付义务,不得事后以当事人行为不符合规定为由推脱。(22)但在相对人隐瞒情况致其信赖不值得保护,或相对人对具体行政行为错误并未产生信赖时,则无权依据行政主体先前的错误获得给付。(23)

在行政确认领域,有多个判例反对行政机关轻易变更土地房屋权证。如要求行政机关依据法定事由、遵循法定程序方可撤销;指出行政机关纠正权证的行为事实不清、证据不足,仅以办证瑕疵为由撤销权证,或在相关文书仍有效的情况下将土地立项给他人开发建设,均违反信赖保护原则,判决撤销纠正行为;也有判例主张相对人对错误登记没有过错,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:法治现代化研究
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