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关保英:习近平法治思想中的依宪治国论

更新时间:2021-11-20 13:56:08
作者: 关保英  
该论断在习近平的依宪治国论中是一个引领性的判断,指明我们所实现的法治国家是公众能够信仰和拥护的法治国家。换言之,在公众的心目中法律当然具有权威性,具有毋庸置疑的价值。而法治的权威与宪法的权威是密不可分的,二者有着非常紧密的依赖关系:法治权威是宪法权威的具体化,是宪法权威实施的形式要件;而宪法权威则是法治权威的实质要件,宪法权威的树立直接关系到法治权威的树立。

   习近平对树立宪法权威重要性的强调,非常科学地表达了依法治国论中法治要得到信仰、得到拥护、得到支持的理论价值。树立宪法权威是一个具有综合法治价值的事项,习近平指出:“这次修改宪法,在宪法序言确定党的领导地位的基础上,我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。宪法修改后各方面反响很好。”(14)此论虽然是对2018年宪法修改的评价,但实质上也是对宪法权威以及党的领导在宪法地位中的认知,进而也从一个侧面体现了宪法权威与党的领导的关系、依法治国与党的领导的关系。

   (二)体现宪法根本法的价值

   “宪法的内容不同于普通法律,具有根本性。宪法规定的是一个国家有关社会制度和国家制度的一些最根本、最重大的问题,如国家的性质、国家的根本任务、政权的组织形式、国家的结构形式、公民的基本权利和义务以及国家机构的组织、权限和活动原则等内容。”(15)这是学者们对宪法作为根本法的理解。此外,宪法作为根本法还有其他方面的独特性,如宪法效力与普通法相比具有最高性,就是宪法的效力高于其他法律,当其他法律与宪法抵触时自然不能发生法律效力。另如宪法和其他法律相比,其制定和修改的程序也相对严格,宪法的修改有着非常特别的程序(16)。

   习近平法治思想中的依宪治国论突出了宪法作为根本法的法治价值,习近平明确指出:“宪法是国家的根本法。”这既是对我国传统宪法理论的延续,也反映了对新的历史时期宪法作为根本法的深刻认知。习近平认为,自党的十八大以后我国进入了新的历史时代,面对“百年未有之大变局”,我国的时代特性和社会状况也发生了根本性的变化,这些变化既要通过宪法予以体现,也要通过宪法予以认可。2018年我国对宪法作了修改。此次修改宪法实质上是对宪法作为根本法地位的肯定,通过宪法这一根本法将新时代的精神气质予以体现,使宪法和时代精神相契合。而宪法对新的时代精神的体现便使得新的时代精神的内涵不再被随意地理解和解释。由此可见,时代精神的内涵与宪法作为根本法的地位是相辅相成的,这是习近平法治思想中依宪治国论的又一个重要价值。

   (三)呈现宪法至上的价值

   2014年中共中央制定了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对我国依法治国作了全面性的规定,指出:“全面依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,需要付出长期艰苦努力。”(17)这项决定同时对我国依法治国的原则、制度构型、目标、战略以及其他关键问题都做了翔实的规定,它被学界和实务部门普遍认为是对我国依法治国所作的顶层设计。这个顶层设计强调了宪法的重要地位,但是并没有提到宪法至上,当然也没有提到法律至上。3年以后,党的十九大报告提出了宪法法律至上的理念(18),宪法法律至上理念在党的十九大报告中的提出,是我党在新的历史条件下对宪法和法律地位的新的深刻认知。

   宪法至上就是宪法在整个治理体系和法治体系中处于至高无上的地位。习近平所强调的依宪治国当然也包括了宪法至上这一新的理念,宪法至上的理念是一个价值性的判断,它意味着全社会都不能够再质疑宪法和法律的地位。在这个判断之下,习近平指出:“宪法是每个公民享有权利、履行义务的基本遵循。只有保证人民依法享有广泛的权利和自由,维护最广大人民根本利益,实现人民群众对美好生活的向往和追求,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”(19)

   (四)强化宪法实施的价值

   有些国家实行宪法司法化的原则,所谓宪法的司法化,就是指司法机关在适用法律的过程中可以直接援用宪法条款对相关的案件作出判决(20)。由于我国是成文法国家,在我国宪法之下还有很多部门法,如刑法、民法、行政法、经济法等,司法机关在适用法律时可以直接适用这些将宪法予以具体化的下位法,而不可以直接适用宪法,这是我们必须明晰的宪法制度。但是,宪法所规定的权利和义务绝不是静止的或者静态的。正如习近平所言:“只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。”(21)其核心要义是,宪法所设计的相关制度以及宪法所规定的权利和义务必须转化为实实在在的行动方案,才能够体现宪法的权威及其作为根本法的地位。这里包含着一个深层次的内涵,就是要让宪法从原则变为具体的行动,从写在纸上的东西变为国家治理过程中的现实。

   正是基于这样深层次的考量,我国建立了宪法宣誓制度,并且指出该制度“有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”(22)。应当说,在习近平依宪治国论的核心内容中有着非常明确的要强化宪法实施的要求,而宪法实施的实质就是要让宪法从写在纸上的东西变为国家治理过程中的现实。

   三、习近平法治思想中依宪治国论的法治构型

   习近平指出:“全面依法治国是一个系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。”(23)这是习近平法治思想中有关依法治国构型的指导原则,即是说,有关依法治国的构型有若干具体要求,如系统性的要求、整体性的要求、协同性的要求等,这三个方面就是我们依法治国构型的指导原则。在习近平关于依宪治国的重要论述中也遵循这些依法治国构型的基本原则。从目前来看,习近平关于依宪治国的法治构型思想主要有下列几个方面。

   (一)合宪性审查制度

   合宪性审查制度是习近平在党的十九大报告中提出来的,他指出:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”(24)这是对合宪性审查制度的基本要求。在我国法治实践中,合宪性审查已经有相应的制度构型:“2018年以来,全国人大及其常委会在履行有关职责中注重加强合宪性审查工作,如制定监察法,修改刑事诉讼法,修订人民法院组织法和人民检察院组织法,作出关于设立上海金融法院、关于宪法和法律委员会职责问题、关于国家监察委员会制定监察法规等决定时,有关方面都进行了合宪性审查,遵循宪法原则和精神作出适当安排和处理。”(25)一方面,在我国人大系统中就有规范性文件审查制度。当然,人大系统对规范性文件的审查主要是对相关行政立法和地方立法的审查,该审查在我国已经有了相关的案例(26)。另一方面,我国国务院也颁布了行政规范性文件审查的相关规定,该规定明确指出:“审核机构要认真履行审核职责,防止重形式、轻内容、走过场,严格审核以下内容:制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否违反规范性文件制定程序。”(27)国务院有关行政规范性文件的审查制度虽然是以上下位法的关系为立足点的,但在整个审查的制度设计中仍然突显了合宪性审查的问题。

   归根结底,合宪性审查的本质是以相关法律法规是否与宪法精神相契合为立足点的。尽管合宪性审查的制度构型在我国还在探讨之中,它的完善化和规范化还需要一个过程,但就该制度目前的设计来看,它突显了宪法在依法治国中的地位,任何立法主体的意志表达都必须忠于宪法,任何下位法所设计的制度、所确立的权利和义务也都必须是对宪法的具体化,任何下位法都不可以超越宪法,更不能够抵触宪法。该制度构型对实现依宪治国极其重要,它是习近平法治思想中关于依宪治国重要论述的精髓。

   (二)宪法监督制度

   党中央在依法治国的顶层设计中强调:“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”(28)习近平十分强调宪法监督制度的重要性,他指出:“党的十八届三中全会提出,要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把实施宪法要求提高到一个新水平。这次全会决定进一步提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”(29)这体现了习近平总书记对宪法监督制度非常重视,宪法监督制度是宪法权威的体现,是实现依宪治国不可缺少的一个方面。

   全国人民代表大会及其常务委员会是宪法监督的当然主体,其重要职能就是维护宪法的权威和尊严,而通过宪法监督制度能够在法治实践中发现并监督违反宪法的行为,发现并监督触犯宪法的行为等。宪法监督制度在我国很早就有规定,也有相应的制度设计,但是由于我国在依法治国的个别环节上对于宪法的重视不够,需要在新的历史时期针对新的情形建构更加完善的宪法监督制度。应当说,合宪性审查从广义上讲也是宪法监督制度的内容,它补充了传统宪法监督制度的不足。总而言之,对宪法监督制度的完善,体现了习近平要把国家各项事业和工作全面纳入依宪治国、依法治国的轨道,要把宪法实施提高到新的水平的要求。

   (三)宪法解释制度

   有学者指出:“宪法解释是保障宪法生命力的重要方法,是实施宪法的核心功能。所谓宪法解释,即面对具体的事件或案件,由特定主体通过解释来明确宪法的含义,据此判断有关行为是否合宪。广义的宪法解释则除特定主体外,还包括了政府、社会团体、学者等对宪法的理解和解释。”(30)由于宪法在实施过程中会遇到这样和那样的问题,在不同境遇下会遇到对宪法内容上的不同理解。同时,宪法规范制定以后就保持了它相对静态的状况,而社会的发展变化则是经常性的。也就是说,宪法所规定的内容与社会的发展变化可能会存在一定的差异,这都需要在宪法的实施过程中有配套的宪法解释制度。从学理上讲,有些宪法的解释属于立法解释,有些则属于司法解释,而无论哪种解释都需要建构相应的宪法解释制度,以宪法解释制度使宪法规范在适用中更加明晰,使宪法规范更加贴合实际,使宪法规范更加能够体现治理体系和治理能力现代化的精神。

   习近平强调健全宪法解释程序机制(31),这就要求我国建构严格的宪法解释程序。具体而言,就是要明确在这个程序构型中谁有权解释宪法,在这个制度构型中究竟包括哪几类宪法解释,如是否仅仅包括立法解释和司法解释,以及是否能够构建专门的宪法解释机制,在宪法解释中专家是否有参与的机会,宪法解释需要遵循什么样的程序,宪法解释由谁作出最后的决定,等等。总而言之,习近平在依宪治国的重要论述中对宪法解释的程序机制提出了新的要求,我们必须构建完善的宪法解释制度,这是习近平依宪治国论中不可或缺的法治构型。

   (四)宪法宣誓制度

我们注意到,2018年3月17日习近平当选国家主席后,就在全国人民代表大会上宣誓:“忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗!”(32)这是非常庄严的宣誓,也体现了习近平作为中华人民共和国主席率先垂范,率先宣誓忠于中华人民共和国宪法。宪法宣誓制度正是习近平在2014年提出的有关宪法制度的主张之一,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:南京大学学报:哲学·人文科学·社会科学
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