返回上一页 文章阅读 登录

徐林:从加入WTO到加入CPTPP:中国产业政策的未来

更新时间:2021-11-19 23:16:10
作者: 徐林  

  

   2001年11月11日,中国加入世界贸易组织(WTO)议定书在多哈正式签署,这标志着结束了中国历经15年从“复关”到“入世”的漫长谈判,正式加入了世界贸易组织。

   今年是中国加入世界贸易组织20周年,是值得纪念的一年。中国加入世界贸易组织对中国的改革开放和经济发展,对世界日益深化的经济全球化来说都是大事件。对中国来说,加入世界贸易组织使中国的贸易环境大大改善,在更大范围获得了基于规则保护、更稳定的贸易最惠国待遇,出口产品面临更低的关税障碍和非关税壁垒,围绕贸易争端的解决有了基于多边规则的可预见性。也由于世贸规则的约束,通过修改大量国内法律法规,我国国内涉及经济和市场管制的制度和规则变得更加公开透明并符合国际惯例,营商环境得到相当程度的改善并日益国际化。

   为了履行中国的对外承诺,中国政府做了大量工作,实施了大量改革开放的实质性举措,所有承诺全部履行完毕。中国清理了2300多部法律法规和部门规章,使中国的市场准入条件更加透明和规范,更具可预见性。通过人大、国务院各部门修订325件,废止830件,范围涉及货物贸易、服务贸易、知识产权、投资等各个方面;地方政府协同采取行动,共清理出9万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施,并分别进行了修改和废止处理。应该说,这是中国政府为了与国际规则对标进行的涉及面最广的一次制度改革与修订。

   中国按照承诺逐步削减进口关税,平均关税总水平从2001年的15.3%下降到目前的9%左右,其中农产品平均关税从18.8%降低到15%左右,工业品平均关税从14.7%降低到7.5%左右。除农产品按谈判结果实施关税配额制度外,进口配额等非关税壁垒也相应取消。在服务贸易领域,特别是金融、电信、分销、运输等重要部门,中国服务业的开放水平已接近发达国家,各部门制定、修订了外资市场准入相关法律法规,取消了一些部门对外商企业的歧视性待遇以及股比、数量、地域、资质等方面的限制,不少已经超出了当时的开放承诺。

   加入世界贸易组织后,中国的对外贸易获得了大发展,货物进出口总额从2002年的6208亿美元,增加到了2020年的44670亿美元,年均增长11.6%,累计形成的货物贸易顺差达到5.16万亿美元,其中来自美国和欧洲的贸易顺差累计分别达到3.61万亿美元和1.86万亿美元。即便算上服务贸易,中国货物和服务贸易累计形成的贸易顺差也达到了3.85万亿美元。中国的投资环境也大大改善,吸引了大量外国直接投资进入中国,中国的产业体系也由于营商环境的改善以及与国际规则和惯例的接轨越来越深地融入国际产业链,成为国际制造体系的重要组成部分,中国也因此成为全球最大、门类最齐全的制造业大国,制造业增加值名列全球第一。2002—2020年,我国累计利用外国直接投资超过了1.4万亿美元,外商投资企业的产业分布和企业结构更加多样化,外商独资企业数量持续上升。金融领域的市场准入也更加开放,外资控股的金融机构数量和领域都在增加。外资通过在中国的商业存在、技术引进、技术转让、技术培训、技术研发等不同方式,为中国的产业升级和技术进步做出了积极贡献。根据公开的官方统计资料计算,外资企业以占2%左右的市场主体数,贡献了10%左右的就业,40%左右的进出口,16%左右的税收。国际贸易和投资规模特别是出口规模的扩张,拓展了中国经济自身生产要素和国内市场决定的生产可能性边界,累计使3亿左右的农村富余劳动力得以转移到城市地区的制造业,特别是劳动密集型出口加工业就业。如此大规模的生产要素从劳动生产率更低的农业部门配置到生产率高出几倍的非农产业,不仅大大提高了国家整体的劳动力要素配置效率,也提高了中国经济的增长速度和整体竞争力。大量贫困农民通过跨地区、跨产业转移就业在解决温饱问题的基础上摆脱了贫困,通过参与工业化和城市化进程,提高了自身的就业技能和综合素质,对中国社会的现代化也产生了积极作用和深远影响。所以,无论从哪个视角分析,加入世界贸易组织对中国经济社会发展和产业技术进步的积极效应和财富效应都是全面、显著而深刻的。

   2021年初,当年共同参与谈判工作的同事们通过微信群聚集在一起,觉得有必要将各自参与的谈判经历和体会写出来,或许对历史和未来都会有点用处。我当时的谈判搭档,中国商务部原副部长,现任WTO副总干事张向晨先生在赴日内瓦就任前专门电话我,希望我能认真写一篇文章记录当年的谈判点滴,也把个人的专业体会表达出来,给感兴趣的读者和政策制定者带来一些面向未来的启发和思考。向晨的话说得非常真切,他说,如果今年不写出来,再过10年到30周年时,有的人可能就不在了,有的人想写也写不动了,或者记不住了。这些话对我触动很大,我坚信自己30周年时还能活还能写,但觉得早一点写出一些作为当事人的点滴故事和思考,或许对未来是有意义的。

   一、因产业政策参与中国加入世界贸易组织谈判

   1989年夏天,我从南开大学经济研究所毕业后进入国家计划委员会长期规划司预测调研处任主任科员,主要工作是经济预测和调研。1992年,因长期规划司和产业政策司合并为长期规划和产业政策司,我调入发展战略和生产力布局处工作,后来又调入产业结构处任副处长。产业结构处是原产业政策司的核心处,刘鹤、杨伟民都分别担任过这个处的处长。结构处的主要工作职能就是分析和研判产业结构变动趋势,研究制定中国的国家产业政策。在时任主管副司长刘鹤的领导下,我参与了20世纪90年代国家产业政策纲要、汽车产业政策、建筑产业政策,以及为应对亚洲金融危机出台的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》等产业政策的讨论、编制和实施。我原本是学数学专业的,后来读了数量经济学专业研究生,主要长于经济模型分析,并无公共政策制定的专业背景和实践经验,跟着领导们参与并共同讨论一些政策和战略话题,对我来说是一个难得的产业政策学习、思考、实践和反思的机会,至今受益匪浅。

   作为一个发展中国家,中国产业政策的实践起源于新中国成立后的工业化进程,政府采用中央计划经济手段加速推进工业化。比如,中国的第一个五年计划本质上就是一个以156个工业项目为重点的工业化计划,这实际上是不以产业政策为名的产业政策。政府通过中央计划的资源调动能力,将资源优先配置于计划确定的重点工业项目,这不仅包括资金和土地供给,还包括大学的专业设置和大学毕业生的分配,国家计划项目所需生产和生活资料的配给,甚至还包括配套的专用交通线路的建设。今天我们说的举国体制,是那个年代国家实施重点产业发展或重点项目建设的主要政策机制和手段,算得上名副其实的举国体制。

   如果按照更广义的产业政策定义,即政府通过自身掌握的资源配置权影响并改变基于市场资源配置的产业发展路径和模式,中国以工业化为目标的产业政策至少可以追溯到清朝洋务运动前后,那时候清政府不仅有官办的特定产业,甚至还有对私人和外国投资于特定产业的激励政策。但中国真正以产业政策为名开始制定并实施产业政策,是在20世纪80年代中后期。这主要是基于国务院发展研究中心团队对日本产业政策制度的研究、借鉴和建议,他们的研究成果和建议得到了当时国家最高领导人的批示和首肯,认为产业政策是对传统计划模式的一种更市场化的替代。为了贯彻落实领导批示,1988年,原国家计委成立了专门的产业政策司,负责产业政策的制定和实施工作。在时任司长周才裕的领导下,产业政策司研究编制了1989年3月发布的我国第一部以产业政策为名的产业政策《国务院关于当前产业政策要点的决定》。

   我在国家计委接触到的第一个产业政策实际案例是1991年参加由副主任芮杏文(曾任上海市委书记)牵头领导的关于若干产业领域重复建设、产能过剩的调研。我参与铝型材小组的调研,专门到广东省佛山市南海大沥镇调研。铝型材加工行业的进入投资门槛和技术门槛都不高,当时很多民营小厂买几台注塑机就可以进行铝型材加工,这些小企业经营灵活,具有明显的成本优势。原有的国有企业设备虽然更好,但因内部机制等原因,结果产能反而得不到发挥,处于亏损状态,因而对南海的民营铝型材加工企业有颇多抱怨,认为它们破坏了市场秩序,产品质量达不到标准。如何看待民营企业进入导致的产能过剩,当时在调研组内部就有不同看法。一种看法是要强化对产能的计划管理,防止民营企业盲目进入导致重复建设和产能过剩,破坏市场秩序;另一种看法认为,在市场经济形成过程中,有一定程度的重复建设和过剩产能是促进市场竞争和产业技术进步的基本条件,不可能通过政府的计划管理做到产能供求完全平衡。让我印象深刻的是,芮杏文副主任作为一名资深的部级领导,在总结讨论时认为,不能因为部分产业放开民营经济的市场准入后存在一定程度的产能过剩,就要对产能实施计划管理,一定程度的产能过剩对促进行业内竞争是有好处的,政府和市场都应该有一定的容忍度。作为从计划经济年代过来的高级领导,芮主任在当时就能有这样的看法真是令人敬佩。最终,国家计委给出的调研结论是整体产能过剩的状况并不严重,引入民营企业促进行业竞争有利于提高产业技术水平和竞争能力,政府需要产业信息披露和投资引导,强化技术标准管理,确保产品质量达标和市场的同质竞争。铝型材加工行业最终的发展结果是,在佛山南海的大沥镇,形成了我国最大的铝型材加工基地,也形成了亚洲规模最大、水平最高的民营铝材加工厂。

   进入90年代,特别是经过1989—1991年的“三年治理整顿”和邓小平“南方谈话”后,中国发展和改革进入了新一轮增长周期。为了适应这一趋势,国家计委在编制完成并开始实施国家“八五”计划的同时,开始研究制定面向90年代的新的国家产业政策。1994年上报国务院,最终出台了《90年代国家产业政策纲要》(以下简称纲要)。纲要在深入分析国内需求结构和产业结构变动趋势的基础上,第一次提出了国民经济支柱产业的概念,将汽车、建筑等明确为我国经济的支柱产业,并针对支柱产业的发展,制定了专门的《汽车产业政策》、《建筑产业政策》和《水利产业政策》。特别是汽车产业政策的出台,引起了各方面的广泛关注,这不仅是因为针对我国汽车开始逐步进入家庭的趋势,第一次明确将汽车工业作为国民经济的支柱产业,还因为汽车产业政策在产业组织结构、产业准入、规模经济、合资企业国产化等方面提出的政策举措,引起了国内外媒体、产业界和政府的广泛关注。为了迎接汽车进入家庭时代的到来,《建筑产业政策》还前瞻性地规定城市大型公共建筑和住宅小区,都要规划、设计、建设地下停车场。这些产业政策的出台恰逢中国正在努力进行加入世界贸易组织的谈判,由于美国汽车制造企业的格外关注,美国谈判代表率先提出了讨论中国产业政策的要求。

1995年春,当时的外经贸部国际司易小准处长和张向晨副处长(后分别担任商务部副部长和WTO副总干事)找到我,希望了解我国产业政策的制定情况,并告诉我美方在我国加入世界贸易组织谈判中提出了对我国产业政策的关切。不久后,美国贸易谈判代表办公室(USTR)副代表德沃斯基女士通过外经贸部提出要和我见面,了解中国新颁布的产业政策。考虑到对方是一位美国联邦政府的副部级官员,我请示当时的规划司司长蓝世良,希望他出面牵头会见美方的德沃斯基副代表,我陪同会见。但不知道出于什么原因,蓝司长坚持先由我来会见。最后,我带着处里的一位刚从人民大学毕业的年轻公务员,会见了德沃斯基副代表,回答了她针对中国新出台的产业政策,特别是汽车产业政策提出的问题,并围绕中国产业政策的实施机制和主要政策手段等进行了讨论。从讨论情况看,美方关注汽车产业政策的部分政策手段可能对汽车贸易产生的扭曲性影响,特别是美国汽车进入中国市场,美国汽车企业在中国投资受到的不利影响。此后,因为产业政策问题成为中国加入世界贸易组织谈判的一个议题,我开始作为国家计委的派出成员,正式加入中国入世谈判。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/129757.html
文章来源:《比较》第116辑
收藏