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杜健勋:国家任务变迁与环境宪法续造

更新时间:2021-11-18 08:59:54
作者: 杜健勋  

   摘要:  国家任务随着社会经济的发展处于不断的变迁之中,通过宪法确认对公权力机构及全体国民具有约束力。环境治理已然成为现代国家任务的主要议题,宪法对于国家任务的变迁和环境事务的经验与事实应当有所回应。2018年宪法修改之后,我国宪法层面的环境保护法规范体系形成了以宪法序言中国家任务为统领,总纲中单行的环境资源国家保护义务为内容,国家机构中的生态文明建设职责为保障的环境宪法规范体系。这是以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式。基于我国的发展阶段与立法认知,这一模式较环境权的立法模式对环境保护更具优势。环境宪法的权威与法律效果必须透过具体环境法律制度与政策来体现,由于环境事务与决策的情势紧急性、专业技术性、社群审查必要性和生态系统联系性等,通过环境法典来统一各环境单行法规范应当是较优的选择。

   关键词:  国家任务 环境宪法 环境国家 环境法典

  

   从立宪原旨主义来说,在某种程度上环境治理与宪法相癥牾。宪法的目的旨在限制政府权力,保护个人的权利和自由,而环境治理要求政府权力扩张,对个人的某些权利与自由作出限制。而实际上,世界上越来越多的国家将环境治理写入宪法。即使那些没有将环境治理写入宪法的国家,也在寻求宪法解释从而扩大国家的环境治理权力。在早期,环境事务入宪并非法律确认的结果,应被视为社会运动及政治压力推动的产物。20世纪90年代后期,环境事务入宪则是认识论不断深化基础上的宪法自觉。我国2018年宪法修改之后,环境事务的规制在宪法层面的法规范已然形成,其基本结构是以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式。本文首先尝试从国家任务变迁的视角,解释环境事务进入宪法的必然性与正当性。其次以我国环境治理的事实与经验为基础,在和“环境权”的环境宪法立法模式进行比较的基础上,通过法教义学的方法对我国的环境宪法作出体系化与制度化的解释。最后,基于宪法的生命在于实施的逻辑,认为应当以环境法典来发展环境宪法精神与统领环境法律体系,绘制宪法秩序下的环境法律美好愿景。

  

   一、国家任务变迁与环境国家的生成

  

   人类社会发展高度组织化的结果便是“国家”的出现,“国家”甫一出现,国家任务便随着时代的发展而处于不断的变迁之中。在19世纪之前,国家任务并非以国家机构的名义开展,这时的国家并非严格意义上基于契约精神所建立的主权国家。因此,在现代政治学的意义上,国家任务基本可以归类为19世纪的自由主义国家和20世纪的福利主义国家。保护个人自由并通过个人自由来维护自由竞争的社会秩序,是自由主义时期的基本国家任务。在自由主义设定的意识形态中,“国家只是独立的、理性的个体之间自由约定的一种结果,它产生和存在的理由应该是经得起理性证明的。”[1]这意味着,国家是一种工具化的框架与符号,是基于契约来保护人们天赋权利的工具。基于对自由法治国国家任务的认知,国家通过建立法律与制度体系,排除对于个人自由的威胁,维护公共安全与公共秩序,让个人在自由与安全的环境中自由地追求个人的福祉。自由主义国家时期的国家任务在某种程度上是一种消极对待个人的任务模式。但是,这种消极的国家任务发生方式使得国家认同遭遇重大挑战,如果国家不能为其国民提供基本的物质条件、不能满足国民基于环境变化而提出的发展诉求与保障,国民就不可能对国家保持长久的认同感。消极自由在促进资产进步的同时,也在某种程度上给社会认同投下了阴影。同时,过度自由竞争的国家政策带来了包括社会贫富分化、劳工权利保障、结构性失业等一系列的社会问题。特别是在1929年世界经济大萧条之后,传统的宪治体制受到了现实的挑战,对自由主义过度追求的宪治走向衰落,联邦集权式的宪治开始确立,因为“人们认识到,分崩离析的社会和美国的经济结构使得大萧条带来的问题只有联邦政府直接挑起重担才能得到解决。”[2]解决这些社会问题并保持社会持续进步成为国家任务新的发展,这促成了福利国家的起源。

  

   福利国家的基本内涵是社会发展与个人进步不再仅仅是个人的意愿与自由,而是国家与个人共同的责任承担,并为此努力使得个人过一种富有尊严的、体面的生活。同时,带来社会的持续进步。就法治理念来说,“国家就是为了人民的福祉而存在的。”[3]这要求在宪法的秩序下,国家公权力应当深入社会各个层面,谋求国民的福利。因此,国家任务也由自由主义时期的消极保护改变为积极作为,保障社会的公平与正义。在福利政策的国家任务模式下,对于社会体制、社会阶层利益关系都进行了重塑,并且使得公共机构进入了社会生活,以及运用这种政策手段来实现社会发展的目标。到了20世纪后半叶,以资本主义工业的扩张与能源危机之间的矛盾为开端,面对工业化的风险与社会急遽的变迁,政府不得不对社会需求的认知进行更新。对于现代工业化国家来说,保护国民免受风险已成为国家观念与国家任务的重要部分,并且被认为是政权合法性与政府权威的基础,这从根本上要求国家任务的观念与国家行为方式的改变。环境问题以及环境风险是工业化风险在20世纪后半叶较为集中的显现,也是人类遭遇的最大挑战。因此,解决环境问题与应对环境风险顺理成章地成为国家任务变迁的方向,这就包括因工业化活动致环境要素损害进而对人身与财产造成的伤害进行保护的国家任务要求,也包括因损害生态环境资源致社会公共利益的受损进行干预的国家任务规制要求,有学者将这种国家任务的变迁理解为从“生存照顾”到“危险防御”的过程。[4]即从福利国家中国家积极谋求人民在社会、经济与文化等方面的权利保障与社会秩序型构的任务,变迁到国家积极因应环境问题,同时根据经验法则预先判断环境风险且进行风险规制等任务要求,这就催生了所谓“环境国家”的诞生。环境国家要求国家任务必须针对环境问题及环境风险作出因应措施,要求国家积极介入环境保护和环境治理之中,这也是国家任务随着时代发展而作出的适应性调整。纵观环境保护与环境运动的历史,国家是诉求的主要对象,“各地方政府和全国政府,将对在他们管辖范围内的大规模环境政策和行动,承担最大的责任。”[5]同时,公众对于政府在环境保护中有高度的期待与依赖。[6]环境国家即是通过国家义务和环境公民权的运行,实现国家与市民社会的合作、对话与互动。[7]关于环境事务的国家任务变迁已被德国确立为其立国原则,“环境国家”经过宪法委托成为德国的基本国策。“宪法环境国原则作为法规是否合宪之审查基准及界限所在,同时也是在审查立法者在国家保护义务下是否因不作为而违宪。此时,不作为就是国家保护义务之怠惰及不足。”[8]这明确要求国家在立法、行政及司法过程中,要将环境保护置于非常重要的地位,作为一种宪法秩序的保障及实现。基于这样的认识与实践的发展需要,应当在宪法中明确载明国家的环境任务。这对于宪法的整体架构与规范体系有重构的效果,如环境任务与公权力的关系,环境任务与公民的基本权利之间的关系等。在原初的意义上,国家的环境任务构成了对公权力运行的限制,并且在一定程度上可能减损公民对于自由的享有。

  

  

   一般来说,国家任务通常被认为具有“消极、保护、给付”[9]的阶段性,自由竞争时期的国家较像消极的“守夜人”,福利主义时期的国家积极履行职责、保护人民的基本权利免受无序竞争带来伤害。到了风险社会时期,当不确定性增大时,国家任务应当适时调整与作出因应措施,这便是给付义务的来源与基础。[10]给付要求国家积极作为,就环境事务提供国家保护与风险防范,持续改善环境质量,这是环境国家的基本内涵。同福利国家一样,环境国家也是对现代经济负作用的反思,但其路径更宽泛与多元。福利国家中由于私人生活受影响而要求国家积极作为,环境国家中由于公共利益,特别是公共的环境利益受损害而要求国家积极预防与治理。需要说明的是,环境国家的理念与现实发展都强调了国家在环境保护与环境治理中的重要地位,但这并不等于环境事务于国家任务中凌驾于其他事务之上,环境事务同国家的其他事务一样,都是国家关注与实现的重要部分,都是国家为保护和实现人民利益的一部分。“如果因为环境保护而停滞了经济社会发展,反而会对社会公共利益造成损害。”[11]因此,即使在环境国家中,环境事务也不具有绝对的优先性。

  

   二、宪法规范结构中的国家任务实现

  

   国家任务随着时代与社会的发展而变迁,在国家存在的规范意义上,国家任务的实现需要透过国之大法——宪法来达成。在国家理论的发展过程中,积极的自由主义者认为,国家是为了完成某种“善业”而存在的,国家任务的实现,就是为了实现“共同利益”“公共利益”或“公意”。[12]而这种“善业”是宪法的基本任务与基础,国家本身就是一个公法主体的存在,通过国家机构来实现国家任务的存在。[13]在国家任务变迁的三个阶段中,国家任务于宪法规范结构中予以实现,通过权利、权力和公共利益这三个宪法中的基本要素在宪法的构造与设置中完成,即通过国家权力、公民基本权利的设置构造宪法秩序下的公共利益实现。

  

   (一)通过国家权力行使宪法设定的国家任务实现

  

   宪法中关于国家目的的规定是制宪者对国家未来的期待,以国家目的指导国家的方向,国家任务是达成国家目的的基本路径。国家权力的基本实现方式是通过国家机构的功能来实现的。这就意味着,在宪法的架构设计中,以国家机构为基本单元,连接国家权力和国家任务,共同达成国家目的的实现。而国家目的则是一个等同于制宪目的的概念,相对于国家任务,国家目的具有根本性、终极性与前提性。[14]制宪目的在某种程度上就是国家存在的目的,美国宪法序言只有一句话,即是明示制宪目的:“我们合众国人民,为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”可以概括为共同防御、自由保障和整体福利。德国魏玛宪法第二编《德国人民之基本权利及基本义务》中规定了大量的国家任务条款,显示了国家在实现公共利益方面极其广泛的责任。[15]我国《宪法》序言第七段:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”美国宪法序言只有制宪目的,德国魏玛宪法规定了国家任务,我国宪法序言规定了国家任务。根据立宪精神,国家任务即是要致力于实现国家目的,国家任务的实现得通过宪法对于国家机构的设定而完成。国家机构是宪法的当然组成部分,国家机构的权力行使都应当在实现国家任务的约束下进行。首先,国家机构应当在宪法的框架下运行,包括不违反宪法关于国家任务的规定,这是国家任务对于国家权力的消极性约束;其次,国家机构应当积极促成国家任务的实现,保证国家权力行使的目的性与方向,强调国家所谓的伸张性行动,以国家权力提供国民福祉。[16]这是国家任务对于国家权力的积极性要求。如此,宪法要求国家权力致力于国家任务的实现,共同达成制宪目的。

  

在我国的《宪法》中,国家机构是类型化的设置,包括①国家权力机关;②国家主席;③国家行政机关;④国家军事机关;⑤民族自治地方自治机关;⑥国家监察机关;⑦国家司法机关。通过宪法设置的国家机构是国家权力运行的组织化与体系化的制度性安排,并以此实现国家任务。立法机构通过立法将宪法设定的国家任务具体化,在三十余年的立法实践中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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