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杜健勋:国家任务变迁与环境宪法续造

更新时间:2021-11-18 08:59:54
作者: 杜健勋  
我国立法机构以积极的作为,使国家任务的规范内涵有了充分的展开。[17]经过立法机构的立法,国家任务已经被具体化,但还需要经由行政机构的具体行为来落实。行政机构在宪法设定的框架内,一方面执行由立法机构制定的法律与立法机构的具体决定;另一方面,行政机构通过授权也享有一定的立法权限。行政机构的立法与执行行为是更具体地实现国家任务的方式,立法对社会治理与行政事务具有一般性的特征。行政机构在行政过程中,更多地需要将一般性作针对性与特殊化的处理,自由裁量权不可或缺,这些都应当在宪法的框架内得到适当的安排。所以,行政机构在保障国家任务实现方面起着关键性甚至决定性的作用。虽然行政机构的作用特殊,但是并不意味着行政机构具有全部的决定力。在具体的行政过程中,行政人员决定行政过程与行政结果,难免会带有主观性甚至是偏见,在某种程度上来说,这可能给国家任务实现带来困难。因此,司法机构的作用便会凸显出来。在宪法约束下,司法机构对于争议进行事实辨认与法律审查,作出公平的裁判,实现社会正义。司法机构的司法行为与司法结果对社会具有引导性的作用,对行政机构的行政过程也具有制约与指引的作用。同时,司法机构也具有审查行政机构行政行为合法性的宪法依据。在设立有宪法法院的国家机构设置中,这类司法机构还可以将行政机构或立法机构制定的法律法规等法案宣告其基于违反宪法而无效,或者决定在个案中不适用该违宪法案,这被认为是确定国家机构行为合宪的必要程序,判定宪法落实的必要设置。因此,司法机构对于国家任务的实现尤为重要。

  

   (二)通过基本权利保护宪法设定的国家任务实现

  

   从自由主义国家到福利国家,再到环境国家,国家任务不断更新,但是保障公民的基本权利并不断促进公民权利量的增长和质的提升是现代民主法治国家的主要职能和合法性基础。[18]无论是古典自然权利哲学,抑或自由主义权利理论都坚持认为权利与自由是国家存在的前提、基础与目的,而不是相反。自由主义国家时期的国家任务关心的是所谓公民的“负面福利”——保护公民不受外来与内部的侵犯。[19]到了福利国家时期,社会权利扩张了基本权利的内涵,即“通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利。”[20]这使得国家任务由消极保护更新为积极保护,运用国家权力提供公民福利,实现基本权利保护。环境国家的生成,要求国家在面对生态与环境问题时积极作为,保护公民不受环境问题困扰。良好环境的请求权与恶化环境的拒绝权成为正当的权利内容,国家任务再次扩张。从这个意义上来说,权利需要决定国家任务,权利是国家任务的基础与必然存在,实现了对权利的保护就实现了国家任务。

  

   基本权利是宪法最核心的内容,虽然规定的形式可能各异,随着权利扩张及权利体系的庞大,宪法中基本权利的规定不断丰富。英国宪法在其演进过程中,通过不断地对权利进行保障解决了国家治理中的难题,从而受到思想界与法学界的高度推崇。1215年《大宪章》通过限制王权解决了国王与贵族、自由民、教会之间的利益冲突。在这之后,议会通过《权利请愿书》《权利法案》《王位继承法》等宪法性文件持续对王权作出限制。很明显,英国的宪法演进史就是一部权利对权力的限制史,由此形成英国人的宪法信仰。英国宪法是实现国家任务与国家治理的基础与支柱。在美国宪法制定之前,“每个殖民地都成了一个独立共和国,都要求享有完全的主权……眼看着船舶上悬挂的国旗被欧洲大国凌辱而毫无办法……在邦联政府就要毁灭时,它正式声明自己无能为力,向制宪权呼吁。”[21]制宪会议“经过长期的深思熟虑,终于建议人民接受至今仍然治理着美国的那部基本大法。”[22]1787年的美国宪法几乎没有提到人民享有的权利,这也成为当年宪法批准过程中的最大障碍,联邦党保证下一次国会会议立即修订才最终得以通过。1791年12月15日国会批准的宪法前十条修正案,即权利法案,不但列举了人民生来就拥有而不是被任何政府赋予的多项基本权利,还规定了许多涉及实际法庭审判过程中的标准程序,并且补充说明列举这些权利并不意味着人民只有这些权利而没有其他权利等。权利项是美国宪法的基础与支柱,通过权利的制衡,以完成国家治理的任务,拯救了当时处于分裂与危机中的新国家。

  

   我国宪法权利条款于1982年发生了变化,即1982年《宪法》将“基本权利”章置于“国家机构”章之前。由此开始,可以认为人民权利与利益保护成为超越国家发展的国家目的,国家机构具有为了满足国家目的的工具性价值。2004年宪法修改“人权入宪”正式完成了人民权利与利益保护成为宪法基本价值的转变,“突出了人权在国家生活中的坐标与功能,使人权从一般的政治原则转变为统一的法律概念和具有独立规范价值的宪法原则,预示着国家价值观的深刻变化。”[23]人权入宪是一种政治或道德理念,在实践中,起规范作用的是宪法的基本权利体系,具有普遍性和不可侵犯性。基本权利的实现是国家发展的目的,国家发展则是实现基本权利的手段。基于这样的理解,国家发展模式的选择以及国家任务的变迁都应当以基本权利为圭臬,并据此获得正当性。国家任务是国家权力于客观法上的宪法义务,宪法的价值追求在于对公民基本权利的保障。我国宪法基本权利体系是以客观价值秩序为核心的,强调通过国家的积极作为来实现公民的基本权利,并以国家积极的责任承担来创造和维持基本权利实现的条件。[24]国家积极作为的路径要求国家积极主动地采取必要和可能的措施维护社会公共利益。

  

   三、通过宪法环境条款的环境宪法成长

  

   在关于宪法的规范表达中,宪法被认为是确立国家政治秩序、保障公民自由与权利的文本基础。随着国家任务的变迁,宪法的价值也逐步从国家消极作为的“政治宪法”更替到人民要求国家更积极作为的“部门宪法”。“部门宪法”是宪法向社会多个领域扩展以满足人民要求国家提供服务,进行各种给付的自然延伸。[25]“部门宪法”可以为宪法释义学在某领域进行体系整合时提供解释和阐释的方向。[26]对社会与经济的发展变化作出回应,在世界进入“环境国家”的时刻,“环境宪法”便成为部门宪法中一颗耀眼的新星,“环境宪法”的成长与续造正以历史与体系的脉落展开。

  

   (一)环境事务于宪法文本中的演进

  

   由于世界环境危机带来人类的“环境觉醒”[27],自20世纪70年代开始,环境事务开始进入各国宪法,至20世纪90年代,各国宪法中关于环境保护的规定达到了高潮。“在宪法层面提供环保根据有着诸多潜在的优点:它确立对环保重要性的认同;它提供立法和管理统一原则的可能性;它保护这些原则免遭日常政治变动的败坏,同时在环境决策过程中增加民主参与的可能性。”[28]大体来看,环境事务通过三种形式表达于不同的宪法文本中,第一种为“权利入宪”的形式,即将公民享有良好的环境与健康的权利规定于宪法之中,这种良好环境的享有权受宪法的保护,并通过基本法律等予以落实。据联合国环境规划署统计,世界上有88个国家将健康环境权写入宪法,还有65个国家从宪法的层面对环境保护作出明确规定。[29]但是,这些宪法中公民的健康环境权的可诉性却不强,少数规定环境权可诉的国家集中在拉美、加勒比海地区和非洲。宪法规定环境保护的第二种方式,是以基本国策的条款于宪法中规定环境事务,如巴西、哥斯达黎加、蒙古、莫桑比克、巴拉圭、菲律宾、葡萄牙、塞舌尔等宪法中规定国家的生态均衡或平衡目标;西班牙宪法中规定国家要促进一种“适合于人之发展”的环境;美国夏威夷州宪法中规定了可持续发展的政策目标,宾西法尼亚和马萨诸塞州宪法中载明环境质量的美感等。有学者认为,“环境权与环境基本国策的共同之处在于都课以国家环境保护之义务”[30],但这种国家义务并不等于直接在宪法中明文规定的公权力机构的环境保护义务。直接以国家任务的方式规定环境保护是宪法关于环境事务的第三种方式,宪法正文中明确要求国家要对环境质量负责,提供国民良好的生态与环境是国家任务的重要面向。

  

   我国宪法的环境条款最早规定于1978年宪法,第一章总纲部分的第11条第3款规定,“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”与本款平行的前两款规定的是我国经济发展的方向与发展方式。另外,第6条第2款规定了自然资源的所有权,第3款规定了土地所有权的变更。到了1982年宪法,环境保护的规定达到了三处。首先,概括性的环境保护独立成一条,即总纲第26条第1款,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。第2款,“国家组织和鼓励植树造林,保护林木”。本款也是属于综合性的环保规定。与1978年宪法比较,1982年宪法将“环境和自然资源”修改为“生活环境和生态环境”,并且增加了植树造林的规定。其次,将自然资源保护也单独规定为一条,即总纲第9条,第1款规定了自然资源的所有权,第2款“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”最后,第10条规定了土地资源的所有权以及所有权变更的方式。从1978年宪法到1982年宪法,关于环境与自然资源保护的内容大为拓展,保护的对象也更加具体化。

  

   2018年宪法修正案,对环境保护更是有了质的提升。首先,在宪法序言中增加了贯彻“新发展理念”、建设“生态文明”的规定,将生态文明和物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列。同时,将“和谐美丽”与“富强民主”并列,共同作为修饰社会主义现代化强国的定语。由于宪法序言第七段是关于国家任务的规定,因此,可以认为这是对国家任务的一次更新,“新发展理念”与“生态文明”入宪对于环境保护来说意义重大,“绿色发展成为建设现代化强国的主要目标”。[31]其次,在第89条,将“国务院行使下列职权”中第六项“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”,扩充了国务院的职权范围。纵观我国宪法中关于环境保护的规定,我国的“环境宪法”已经成型。[32]按照传统的观点,自然资源保护也属于环境保护的范畴,因为“环境法和自然资源法具有趋同的法律保护客体、共同的法律调整对象、相互融合的法律调整方法。”[33]2018年宪法修改之后,有关环境保护的规定在宪法中已达五处之多,分别是序言第七段有关“新发展理念”“生态文明”和“美丽”的规定;总纲第9条第2款有关自然资源保护的规定;第10条第5款关于土地资源保护的规定;第26条关于环境保护的一般性规定;国家机构第89条关于国务院生态文明建设职责的规定。与其他国家宪法相比,其为比较完备的宪法装置,因此,我国环境宪法形成的看法不无道理。

  

我国1954年宪法设置了总纲、国家机构、公民的基本权利和义务,以及国旗、国徽、首都四个部分。毛泽东于1953年3月初在修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出:“宪法的基本任务,就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定,使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力,首先用在这个目的上”。“要团结一切可以团结和应当团结的力量,为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”[34]因此,“五四宪法”以国家任务完成为主要努力方向,为达成这个任务,宪法中规定了诸多的公民权利,刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中也指出,这是一部“人民民主的宪法”,是“幸福生活的保证”,“每一条都代表着人民的利益”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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