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黄宇骁:行政诉讼原告资格判断方法的法理展开

更新时间:2021-11-18 08:58:55
作者: 黄宇骁  

   摘要:  围绕对“合法权益受行政行为侵犯”的认定,现实中形成了两大最基本的行政诉讼原告资格判断方法:效果侵害式判断方法与权利侵害式判断方法。效果侵害式判断方法以行政行为法律效果为判断标准,权利侵害式判断方法存在以“既得权+因果关系”为标准的法与权利分离型和以保护规范为标准的法与权利结合型两种子类型。经分析可知,对行政行为第三人原告资格判断来说,法与权利结合型权利侵害式判断方法确实是最佳选择,但保护规范理论的实质就是采用规范目的说的责任范围因果关系理论,实体请求权概念在我国并不必要。对行政行为相对人原告资格判断来说,保护规范理论无法适用,因而效果侵害式判断方法与权利侵害式判断方法不得不并存,尚无法统一。

   关键词:  行政诉讼原告资格 行政行为法律效果 保护规范理论 因果关系 利害关系

  

   自最高人民法院在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”[1](以下称“刘广明案”)中引入保护规范理论后,学界越来越多地注意到这种来自德国的行政诉讼原告资格判断方法,一时间引发了研究热潮,相关成果逐渐丰富。[2]不仅如此,围绕保护规范理论的本土适用问题,在赞成引入派与反对引入派之间产生了论争,极大地推进了行政诉讼原告资格研究的深度与广度。[3]然而,无论是赞成引入派还是反对引入派,似乎都陷入了就保护规范理论评保护规范理论的“等额选择”泥潭。

  

   就赞成派来说,既然其否定我国过去的做法而主张引入新理论,那么过去的原告资格判断方法与保护规范理论之间到底有何关联?难道保护规范理论可以统一行政诉讼原告资格判断吗?不经详细论证与分析而直接引入外国法不仅会引起新旧知识传承的巨大断层和裂痕,也恐怕将导致司法实务的混乱。就反对派来说,既然其认为保护规范理论存在种种弊端,不应当或应当被谨慎地引入我国司法实务中,那么试问有何种替代方案?学者们是否可以为中国司法实践提出可供操作的另一条道路?只有在明确出示替代选项的前提下,反对引入的立论才能具备坚实基础。

  

   基于现实,本文要从事的就是这样一个在比较抉择中进行的“差额选择”工作。通过对我国行政诉讼原告资格理论与实践中所有可能的判断方法进行评析,本文试图展示一副清晰的全景式图卷,把问题真正说清楚。[4]在梳理时,文章将首先对各种判断方法进行抽象模型化,以便进行分门别类。本文接下来将在分门别类的基础上厘清每种判断方法的原理与适用,最后对这些判断方法背后的关联与优劣作法理分析。

  

   一、效果侵害式判断方法

  

   对行政诉讼原告资格的第一种判断方法可以被称为“效果侵害式判断方法”,顾名思义,就是法院着眼于行政行为的效果能够对谁产生侵害(不利影响)进而认定起诉人的原告资格。我国学界也许对这种称呼较为陌生,但此种判断方法无论是在理论上还是在实务上都存在已久——这便是行政行为相对人及其所引发的原告资格问题。过去所谓的“影响论”就是这种判断方法。

  

   (一)行政行为的法律效果

  

   行政行为相对人为什么具有原告资格?过去,学界对这一问题似乎从未有所重视,要么将其视作当然原理,要么认为这就是《行政诉讼法》第25条第1款的规定。[5]其实,要探究行政行为相对人天然拥有原告资格的原因,我们还是要从“行政行为”一词入手。

  

   1.行政行为相对人具备原告资格的原因

  

   我国学说理论从一开始就将行政行为(实质的狭义行政行为,下文同)定义为设定、变更或消灭相对人权利义务的行为。[6]同样,我国司法实务向来在司法解释中将(具体)行政行为理解为对公民权利义务产生实际影响的行为。如此一来,既然行政行为是一种影响(设定、变更或消灭)相对人权利义务的法律行为,那么作为行政行为不利影响对象的相对人当然就符合《行政诉讼法》第2条第1款的规定,即合法权益受到行政行为侵犯从而有权提起行政诉讼。

  

   从行政法学原理来说,行政行为与主观法(权利义务)产生关联是当然的原理。行政行为所拥有的设定、变更、消灭或确认某种权利义务的法律效果是行政行为的构成要件之一。一个行政行为如果没有这些法律效果,就根本不可能是行政行为。[7]同时,行政行为的法律效果背后有行政行为效力理论或者说拘束力理论的支撑,所谓拘束力是指行政行为一经作出即产生法律上约束双方权利义务关系的效力。[8]因此,只要一种行为是行政行为,它必然会发挥约束相对人权利义务的法律效力,如果没有产生这种效力,它就必然不是行政行为。当然,行政行为的法律效力与法律效果是一体两面的,拘束力从客观角度描述行政行为拥有约束相对人主观权利的效力,而拘束力所带来的主观结果即行政行为的法律效果。[9]

  

   最后,行政行为相对人为什么具有原告资格的问题就可以顺利地得到回答了。因为设定、变更、消灭或确认主观权利本身就是行政行为的法律效果,行政行为相对人遭到的侵害或不利影响就是由这种法律效果的“攻击”引起的,其结果就是权益受到侵犯,所以行政行为相对人自然满足《行政诉讼法》第2条第1款对原告资格的要求。

  

   2.相对人原告资格与受案范围的等价

  

   由此可见,当起诉人就是相对人时,原告资格的自动满足不仅是实定法所规定的,也是符合行政法学原理的。然而,该结论有一个根本前提:起诉人必须是“行政行为”而不是其他行为的相对人。如果一种行为不是行政行为,那么它就不可能拥有行政法意义上设定、变更、消灭或确认主观权利的法律效果,因而不可能是法律上影响相对人权利义务的行为(不属于受案范围),相对人的合法权益也不可能受到侵犯(没有原告资格)。因此,当行政诉讼的起诉人就是相对人时,受案范围的满足就意味着原告资格的满足,判断受案范围就是判断原告资格,判断原告资格就是判断受案范围,这都是等价的。法院在相对人起诉的情形中不需要判断原告资格,只需要审查起诉对象是不是行政行为即可。该原理从一般理论上看似乎较易理解,但在个案中却经常容易被混淆。在司法实务中,法院经常利用“利害关系”要件来判断相对人的原告资格。这类案例就是近来引发热议的投诉举报类行政案件。[10]

  

   首先,在投诉举报类行政案件中,存在着两种性质不同的被诉行为,一是投诉举报答复行为,二是投诉举报处理行为。投诉举报答复行为(答复函、答复书等)的相对人本来就是投诉举报人,当投诉举报人起诉时,其原告资格的满足与否只与“答复行为是不是行政行为”有关,而与其他利害关系判断无关。相反,投诉举报处理行为的相对人是被投诉举报人,因而当投诉举报人起诉该行为时,其属于第三人,其原告资格需要法院作单独审查。

  

   其次,例如在“杨金柱诉南京市工商行政管理局行政复议案”[11]中,被诉对象明明是举报答复行为,复议机关和两级法院似乎都对举报答复行为是不是行政行为这一问题不加任何怀疑,直接利用利害关系来判断杨某的原告资格问题。与此不同的是,最高人民法院发布的指导案例77号(2016年)“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”则成功区分了举报答复行为与举报处理行为:对于前者,法院判断了受案范围(举报答复行为相对人就是原告罗某);对于后者,法院判断了原告资格(举报处理行为相对人是罗某举报的电信公司)。然而,法院在判断受案范围时似乎依然将其与原告资格问题混淆,运用了所谓公益与私益的区分结构。

  

   最后,从学理上说,“一个行为是不是行政行为”和“该行为是纯粹保护公益还是也保护私益”是没有关系的。对“一个行为是不是行政行为”的判断所关注的是这一行为有没有产生法律效果(行政行为构成要件),而法律效果只有由法院通过对行为依据法律规范的解释才能得出。一般来说,投诉举报答复行为并不当然是行政行为,因为很多时候答复仅仅是一种事实行为,不产生任何法律效果。在大多数情况下,法律并没有对投诉举报的公民作任何权利义务上的调整,仅仅声明“公民有权举报投诉”而已。在这种情况下,答复行为的效果不是规范预定的效果,不产生法律意义上的“实际影响权利义务”。[12]然而,有时法律明确规定了投诉举报答复的行为规范,甚至列明了“办理结果告知”的法律意义及后续权利救济途径,如指导案例77号涉及的《价格违法行为举报规定》(已废止)第14条。正因为该规章的存在,行政机关的举报答复行为就不再是事实行为,而是法律所预定的具备法律效果的行政行为。[13]

  

   总之,尽管学界普遍认为对于行政行为相对人原告资格的问题不需多加疑问,但是我们必须注意,这一结论的前提是“起诉人必须是行政行为而不是其他行为的相对人”,反过来说,法院如果认定了被诉对象是行政行为,又用对公益与私益的区分来审查相对人原告资格,这就属于典型的学理混淆。

  

   (二)法律效果侵害的范围

  

   即便我们明确了相对人当然具备原告资格是因为其受到了行政行为法律效果的“攻击”,问题也没有到此结束,因为还存在关于“相对人”的问题。

  

   1.对相对人的识别——法律效果对象

  

   首先,在一般情况下,行政行为相对人是一目了然的。典型情况如行政许可、行政处罚等,本来就是面向(载明)特定对象的行为,如果没有明确“许可谁”“处罚谁”等意思表示情形,就属于欠缺行政行为成立要件的行为。一些教科书称这些意思表示对象为“直接相对人”,即行政行为的直接对象,其权益受到相关行政行为的直接影响,具备当然的原告资格。[14]从学理上说,对行政行为法律效果对象(直接相对人)的确定依赖行政行为的意思表示,即行政行为的作出要设定、变更、消灭或确认“谁”的权利。[15]德国、日本的公法学将这种通过主观目的确定侵害(Eingriff)对象的标准称为“目的性”(Finalität),即如果行为不是行政主体怀着侵害权利的目的对特定个人作出的,则这些行为所造成的侵害不能被称为法律侵害,个人即便在事实上受到影响也不是相对人。[16]目的性要件与意思表示理论可谓异曲同工。

  

   其次,明确了以上“相对人=直接影响对象=行为的目的对象”逻辑后,我们可以发现,与签发机动车驾驶证或下达处罚通知书等情形不同,在一些实例中,我们很难确认到底谁是相对人。

  

第一,在一些命令性行政行为中,有时行政行为形式上指向对象甲,但实质上是利用甲达到设定、变更、消灭或确认乙的权利义务的目的,此时便存在需要法院区分形式相对人与实质相对人的问题。例如,在“深圳市人民政府与张忠等房产处理行政纠纷上诉案”[17]中,被诉行政行为“房产处理决定”在形式上的指向对象是房产公司甲,然而其目的性非常明显,即告诉甲应当如何处理公民乙的房产,因此,乙应当是该行政行为的实质相对人。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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