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章志远:法治一体建设地方试验型模式研究

更新时间:2021-11-16 10:02:02
作者: 章志远  

   内容提要:我国法治建设实践样本观察显示,一种自下而上与自上而下相结合、坚持党的领导和坚持以人民为中心辨证统一的地方试验型法治一体建设模式已初步生成。地方试验、中央认可、稳步推广和法治固化是其运作的基本逻辑,分别构成了这一模式的基础、关键、重心和归宿。只有从法律规范层面健全正向激励和反向豁免机制,才能激活地方创新试验动能,助推法治一体建设快速生长。科学的法治建设试验评估指标体系的构建,有助于地方创新试验获得中央认可进而形成固化的法律制度,助推法治一体建设良性生长。对中国特色地方试验型法治一体建设模式内在机理的法理阐释和实践观照,能够进一步证成我国法治建设的自主型进路。

   关 键 词:法治一体建设  地方试验型模式  运作机理  自主型进路  Integrated Construction of Rule of Law  Local Experiment Mode  Operation Mechanism  Independent Approach

  

   2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记首次提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(以下简称“法治一体建设”)的重大命题。此后,“法治一体建设”相继为党的十八届三中全会、四中全会和党的十九届四中全会报告明确认可,成为习近平法治思想的重要组成内容。“法治国家是法治建设的目标,法治政府是法治国家的主体,法治社会是法治国家的基础,三者共同构成建设法治中国的三根支柱”[1]。自2013年开始,法学界围绕“法治一体建设”命题展开过多角度理论阐释。张文显教授立足“法理”,对新时代全面依法治国的思想、方略和实践进行了深度诠释,认为“‘法治中国’是习近平在浙江工作时提出的‘法治浙江’概念合乎逻辑的延伸和升华”[2];周尚君教授立足“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例和“市场型法治”的浙江案例,从国家建设视角审视了地方法治实验的成就和经验[3];陈柏峰教授将中国特色的法治社会的核心内涵界定为“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”,分析了法治社会基本结构和运行机制[4]。江必新教授对法治社会建设进行了系统、全面阐释,认为“以法治社会为重心的一体建设的法治发展观,符合法治的一般成长规律和中国社会的现状”[5];姜明安教授对法治国家、法治政府、法治社会一体建设的相互关系进行了专门研究[6]。这些成果丰富了法治一体建设的理论内涵,对法治一体建设实践具有参考价值。本文立足我国波澜壮阔的法治建设实践,通过对若干典型制度改革样本的实证观察,论证一种极具中国本土特色的地方试验型法治生长模式。通过对这一模式运作逻辑和关键元素的分析,指导和助推法治一体建设目标的如期实现。

  

   一、法治一体建设地方试验型模式的初步生成

  

   近年来,党中央、国务院围绕建设法治政府这一“全面推进依法治国的重点任务和主体工程”作出了一系列战略部署[7]。各地在坚持法制统一原则的前提下开展了一系列示范创建活动,彰显出中央与地方之间的良性互动。就法治政府与法治社会一体建设的连接点而言,法治意识、规范权力、社会善治和纠纷化解是四个重要元素。法治意识强调全民守法,尤其是作为“关键少数”的领导干部要带头守法,为全社会作出表率;规范权力强调一切公权力行使必须合乎公平正义的要求,将权力关进制度的笼子里;社会善治强调系统治理和源头治理,通过权力与权力、权利之间的协商合作达至共治共赢的实效;纠纷化解强调通过体制机制的完善,促进社会矛盾纠纷得到公正及时解决。下文以八项行政法律制度改革为例,通过“点和面”“局部和整体”的观察,提炼一种“自下而上与自上而下相结合”的地方试验型法治建构模式。

   (一)“法治浙江”的区域自主探索

   浙江省近年推出的“最多跑一次”改革、行政裁量基准改革、行政诉讼管辖制度改革和行政复议体制改革等举措,为管窥法治一体建设地方与中央之间的互动关系提供了重要样本。

   “最多跑一次”改革始于2016年12月。这项改革是一场集简政放权、制度创新、政务协同、流程优化、技术革新和法治保障为一体的政府自身革新,上接中央“放管服”改革和优化营商环境的部署要求,下承解决人民群众办事难的痛点和堵点,赢得了全社会广泛好评。2018年5月,中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,将浙江省的改革作为第一项经验做法向全国复制推广;2018年10月,这项改革获得第五届“中国法治政府奖”[8]。2018年11月,《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》正式通过,率先在省级层面为“最多跑一次”改革提供规范样本;2019年10月,国务院《优化营商环境条例》颁行,浙江省改革的许多做法被吸收采纳。

   2004年2月,金华市公安局在全国率先推出《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》;2005年8月,《治安管理处罚法》吸收了金华市公安局创造的分格分档裁量控制技术;2006年,金华市全面推行行政裁量基准制度,随后在全国各地各个领域迅速推开,一场轰轰烈烈的“裁量基准运动”开始掀起[9]。2015年4月,我国首部规范行政处罚裁量基准的省级政府规章《浙江省行政处罚裁量基准办法》正式通过;2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,明确提出“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量基准,规范裁量范围、种类、幅度”;2016年8月,公安部出台《关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》,源自金华市公安局“自下而上”与“实践先行”的裁量基准改革得以开花结果[10]。

   台州市中级人民法院2002年首倡异地交叉管辖改革,将大量有管辖权的基层法院不适宜审理的行政案件,通过指定方式交由本辖区内异地基层法院审判。自2002年7月至2005年12月,该市基层法院共审结一审异地管辖案件447件,其中被告败诉158件,败诉率达35.35%,为同期审结的非异地管辖案件的2.5倍,行政审判公信力明显增强[11]。2008年1月,最高人民法院发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》,吸收了台州改革经验,确立了“以指定异地法院管辖为主,尽可能将行政争议化解在基层”的原则。2007年9月,丽水市中级人民法院进一步探索行政诉讼相对集中指定管辖改革,取得了良好质效。在2008年集中指定管辖的56件案件中,被告败诉20件,败诉率达35.7%,远远高于全市一审行政案件被告的败诉率[12]。2013年1月,最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。

   浙江省行政复议体制改革始于2015年9月。义乌市行政复议局是全国首个具有实体意义的行政复议局,担负着整合行政复议职能、集中行政复议职权、提升行政复议公信力的使命。2016年,义乌市行政复议局收到行政复议申请703件,较2015年同期增长234%,矛盾纠纷由信访、行政诉讼向行政复议渠道流入的趋势十分明显[13]。2016年7月,浙江省行政复议局挂牌成立;2017年6月,浙江省人民政府发布《关于深化行政复议体制改革的意见》,明确提出全省行政复议体制改革的时间表和路线图。如今,源自浙江的“实行一级政府只设一个行政复议机构”的改革理念已获得更多地区认同。

   “法治浙江”区域自主探索之所以能够赢得中央认可,一是基于对法治痛点的精准把握。无论是加强放管服改革、优化营商环境的“最多跑一次”改革,还是回应行政执法公正社会呼唤的裁量基准改革,抑或公正化解行政争议的诉讼管辖改革和复议体制改革,浙江法治改革创新的秘诀就在于对现实痛点的精准把握,进而能够迅速赢得中央层面的关注。二是基于改革举措取得的显著成效。浙江的自主探索型创新试验来自基层实践,取得成效后经由省级相应立法进行固化推广,为在全国范围内适用提供了范本。

   (二)“边缘创新”的地方主动求变

   法治建设的复杂性和艰巨性决定了地方多点试验和边缘创新的必要性。以1989年行政诉讼法的实施为例,文本上理想的行政诉讼制度与现实运作渐行渐远,一些源自地方自发形成的改革举措,经过实践检验逐步获得推广适用,对本土行政法治理念的形塑发挥了重要作用。以行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的兴起为例,从另外一个侧面揭示法治一体建设进程中央地之间的有效互动。

   自2004年以来,地方不断兴起的要求行政机关负责人出庭应诉的“创举”,逐渐为国务院和最高人民法院所认可,成为加快法治政府建设和优化行政审判环境的抓手。特别是江苏“海安样本”的兴起,引起了最高人民法院的极大关注,被列为改革开放40年来中国行政法发展的“大事”之一[14]。在各方合力的推动之下,行政机关负责人出庭应诉比例不断提高、实效逐渐增强,最终被2014年修订的行政诉讼法认可。获评第五届“中国法治政府奖提名奖”的“武汉市行政机关负责人出庭应诉”项目,被视为“助推法治政府法治社会一体建设的重要抓手”[15]。

   自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来,该项工作已经成为上海法院系统历年行政审判的“重头戏”。2009年1月,最高人民法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》,人民法院行政审判白皮书发布工作发展迅猛,逐步定型,已经在白皮书内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式[16]。2016年7月,最高人民法院下发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》,明确提出“人民法院可以通过白皮书形式,及时就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等向行政机关作出反馈、评价”,标志着行政审判白皮书发布进一步获得了最高人民法院的认可,为其系统化、规范化和制度化奠定了基础。

   行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书之所以能够获得普遍认可,其原因在于两个方面:一方面,地方主动求变的策略与中央优化行政审判环境、倡导源头社会治理的目标高度契合。面对行政审判难的法治瓶颈,如何运用中国智慧加以有效化解始终是我国法治建设中的重点议题。地处长三角的江苏和上海,原本就是国内行政审判的高地,行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的推行蕴涵着延伸人民法院服务功能、主动参与社会治理的大智慧。另一方面,地方边缘创新的实践与区域行政审判特点高度契合。我国行政审判工作面临发展不均衡的现实矛盾,特别是在经济发达地区,发展诉求、政府强势对传统的封闭对抗型行政审判模式构成挑战,如何通过府院互动构建新型开放合作型行政审判模式,是地方和中央、司法机关和行政机关的共同关切。行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的地方试验,抓住了“互动”和“双赢”的关键,为地方试验型法治一体建设模式的生长提供了重要样本。

   (三)“试点创新”的指令地方探索

   如果说法治浙江实践和江苏行政机关负责人出庭应诉实践、上海行政审判白皮书实践是一种地方主动求变模式的话,那么对法治一体建设助力甚大的行政公益诉讼与监察体制改革则是中央指令地方探索的另一模式。前者发端于地方,经中央认可后在更大范围内得到推广,直至成为国家正式的法律制度;后者发端于中央,在地方成功试点后经由立法固化而定型。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的任务。在中央全面深化改革领导小组、全国人大常委会的推动和最高人民法院、最高人民检察院的部署下,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第2期
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