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王江:论碳达峰碳中和行动的法制框架

更新时间:2021-11-15 13:54:49
作者: 王江  

   内容摘要:建构碳达峰碳中和行动的法制框架是推动其由政策引领、技术推进向法制保障转变的当务之急。宪法序言和总纲中的相关规定是建构碳达峰碳中和法制框架的统领,环境保护法体系、能源法体系和相关法律是碳达峰碳中和行动的法制框架的支架,其共同塑就了碳达峰碳中和行动的法制框架的雏形。缺失应对气候变化的国家专门立法、缺损减污降碳协同增效的基础性规则以及相关立法的立法目的缺乏协调,集中映射了我国碳达峰碳中和行动的法制框架的关键缺失。完善举措包括:制定“气候变化应对法”补救国家专门立法的缺失;将扩大温室气体对象范围。补救减污降碳协同增效基础性规则的缺损;将碳达峰碳中和体系性地融贯于环境保护法体系和能源法体系。

  

   关键词:碳达峰碳中和 减污降碳 气候变化 气候变化应对法 生态文明 立法目的

  

  

   2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次提出,我国力争在2030年前实现碳达峰,努力争取在2060年前实现碳中和的目标。〔1 〕碳达峰碳中和是我国就应对气候变化问题对国际社会作出的庄重承诺,其既对我国气候变化治理体系和治理能力的现代化提出了新的挑战,更为我国气候变化治理体系的创新发展提供了重大发展机遇。法治体系是国家治理体系和治理能力的重要依托, 〔2 〕制度之治是推进国家体系和治理能力现代化的核心要义。〔3 〕碳达峰碳中和是应对气候变化的节点部署,应对气候变化的法律制度是国家气候变化治理体系的关键内容。如期实现碳达峰碳中和既有赖于先进技术的突破、创新和规模化运用, 〔4 〕更需要以气候变化应对法、环境保护法、能源法、知识产权法等相关法律制度的持续优化和不断变革,以完备的法制保障体系为碳达峰碳中和的如愿实现提供稳定保障和规范依据。笔者拟从梳析我国有利于实现碳达峰碳中和的法制建设成效入手,通过缕析现行法存在的关键缺失,提出完善碳达峰碳中和行动的法制框架,为碳达峰碳中和的如期实现提供充分有效的法制保障。

  

   一、碳达峰碳中和的已有法制框架

  

   自1994年《联合国气候变化框架公约》生效以来,一方面,我国始终以负责任大国的担当积极参与全球气候变化治理,以该公约的切实履行和高效实现为抓手,推动全球气候变化治理新格局的形成;另一方面,也立足于国内法制建设,通过法律变革推动我国应对气候变化相关法律的发展和完善。当前,我国碳达峰碳中和的法制保障分布在宪法、环境保护法体系、能源法体系等相关法律中,以宪法为统领,以环境保护法体系、能源法体系和相关法律为支架的碳达峰碳中和的法制保障框架已初具雏形。

  

   (一)宪法层面的间接依据

  

   在1978年宪法中,环境保护就被写入。2018年修正宪法,在序言中加入了“生态文明”,涵盖绿色发展的“新发展理念”和“美丽的社会主义现代化强国”,丰富了宪法中与生态环境有紧密关联的内容。上述内容与宪法总纲中的第9条、第26条和第89条共同构成了我国环境保护的宪法规范,也推动了我国宪法从“环境宪法”到“生态宪法”的转型和跃进。〔5 〕法学实为诠释、解释之学。〔6 〕对宪法中与环境保护有关的规定进行适当解释,可以找到我国碳达峰碳中和法制保障框架的间接依据。宪法序言中碳达峰碳中和法制保障框架的间接依据主要表现在以下三个层面:

  

   其一,建设生态文明为碳达峰碳中和法制保障框架的发展提供了宏观维度的理念指导。工业文明以人类理性意识的觉醒为开端,但却以主体意识的肆意膨胀和欲望的无限制扩张为信号,突破了理性的束缚,致使人类在获得物质利益的同时,也付出了环境污染和生态破坏的巨大代价, 〔7 〕染就了工业文明的黑色底色。建设生态文明是中国为人类文明转型提供的中国智慧和中国方案。生态文明以绿色为底色,以人与人的和谐关系和人与自然的和谐关系为社会关系的基本框架,以经济效益、社会效益和生态效益的有机统一作为文明发展的价值追求,昭示了人类从经济理性向生态理性的转进和跃升。碳达峰碳中和的提出和实践,承继了生态文明建设的先进理念,映射了人类对现行经济、社会在发展理念、发展规模、发展方式和价值追求等方面的深刻反思。同时,也呼唤科学技术的持续进步和法律规则的根本性变革。由此,碳达峰碳中和与生态文明建设达至理念统一,也借此锚定了碳达峰碳中和法制保障体系的价值依归。

  

   其二,“新发展理念”为碳达峰碳中和法制保障框架的发展提供了路径指引。具体来看,一方面,绿色发展为碳达峰碳中和的法制保障提供了发展指引。2015年10月,在党的十八届五中全会上,习近平总书记提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的“新发展理念”。绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题。温室气体过度排放及其引发的全球气候变化问题,直观地反映了人与自然不和谐的状态。碳达峰碳中和法律制度以规范人类温室气体排放行为为规制重点,其规制目标和制度实施成效以促进人与自然的和谐为目标指引和判断标准。由此,绿色发展与碳达峰碳中和法律制度实现了逻辑衔接,前者为后者提供了发展指引并凭此具备了逻辑自洽性。另一方面,习近平总书记强调,要从问题导向把握新发展理念。〔8 〕我国能源体系高度依赖以煤炭为代表的化石能源,生产和生活体系向绿色低碳转型的压力都很大,实现2030年前碳排放达峰、2060年前碳中和的目标任务极其艰巨。碳达峰碳中和法律制度框架中,改变我国能源体系高度依赖以煤炭为代表的化石能源的能源格局,促进生产和生活系统向绿色低碳转型,均有赖于能源法律制度的发展和变革。可见,绿色发展为碳达峰碳中和法制保障框架的重点建设内容提出了要求,同时,也指明了碳达峰碳中和法律制度的重点发展方向。

  

   其三 ,“美丽中国”为碳达峰碳中和法制保障框架的发展奠定了目标指向。2018年修正宪法,通过对宪法序言部分第7自然段根本任务的修改,实现了政治话语“美丽中国”入宪并成為法治要求。〔9 〕“美丽中国”中“美丽”的内涵包括生态文明的自然之美、融入生态文明理念后的物质文明的科学发展之美和社会生活的和谐幸福之美(美好生活)。〔10 〕环境法治需要“提供更多的优质生态产品,满足人民日益增长的优美生态环境需要,着力解决突出生态环境问题,为人民创造良好生态生活环境”。〔11 〕温室气体的过度排放,直接引发气候变化,间接造成生物多样性丧失、生态系统退化、生态破坏,对“自然之美”构成直接威胁。以高污染、高能耗和高排放为典型特征的发展方式在凸显碳达峰碳中和必要性的同时,也构成了对“科学发展之美”的关键阻碍。由气候变化引发的人类生存环境质量的下降,同时也降低了“和谐幸福之美”的质效,阻滞了人民所享有的美好生活的发展水平的提高。由此可见,宪法序言中有关“美丽中国”的内容与保障碳达峰碳中和的法律制度在规制功能上形成了暗合和融贯。

  

   宪法总纲中,第26条规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”的国家义务,其与序言中的建设生态文明一并作为国家根本任务。〔12 〕其中,“保護”“改善”和“防治”均内含着积极作为的意思,要求国家积极履行义务,宪法第26条与第89条通过授权性规范将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”职权授予国务院行使的规定共同构成了国家环境保护义务的宪法依据。一方面,温室气体过度排放引发的气候变化问题,既关系到生活环境的水平,也关涉生态环境的质量,“国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述据此与碳达峰碳中和产生紧密关联;另一方面,对“公害”作扩大解释可以涵盖气候变化,即将以大气中温室气体浓度过高也视为一种“公害”。碳达峰碳中和以减少碳排放、降低大气中的碳总量和碳浓度为二元路径。这种二元路径既要求约束各主体的行为,减少生产行为和生活行为的碳排放量,也要求提升生态系统的碳汇能力,以减少、降低大气中的碳总量和碳浓度,进而循此塑就碳达峰碳中和法律制度的制度功能。由此可见,宪法总纲中第26条和第89条与碳达峰碳中和法律制度在目标指向上具有一致性,这也进一步释明了碳达峰碳中和法律制度具有坚实的宪法依据。

  

   (二)法律层面的直接准备

  

   碳达峰碳中和行动的法制保障类属于应对气候变化的法律制度体系,我国应对气候变化的法制建设成就为碳达峰碳中和法制保障框架的发展和完善奠定了基础。2009年8月27日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。该《决议》第四部分提出,“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务, 纳入立法工作议程”。〔13 〕以与应对气候变化目标关联的紧密程度为标准,我国现有的应对气候变化法律和规范性文件可分为四类:其一是应对气候变化的的基础性法律,以污染防治法体系和生态保护法体系中的立法为主,前者包括大气污染防治法、清洁生产促进法、循环经济促进法等,后者包括森林法、草原法、环境影响评价法等;其二是应对气候变化的专门性规范,如《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》《碳排放权交易管理办法(试行)》等;其三是能源法体系中的单行法,如节约能源法、可再生能源法、煤炭法等;其四是应对气候变化的关联法律,如专利法、气象法等。

  

   1.环境保护法体系中的法律准备

  

   自改革开放以来,中国的生态环境立法一直走在“快车道”上,已初步形成了以宪法为依据、以环境保护法为龙头、污染防治与生态保护单行法为骨干的专门环境立法体系。〔14 〕环境保护法及其制度体系是发展碳达峰碳中和行动的法制保障框架的基础。

  

   其一,就污染防治法体系来看,大气污染防治法是与碳达峰碳中和关联最为紧密的法律。科学研究表明,大气环境质量与大气中颗粒物、二氧化硫等大气污染物的浓度有关。因此,根据目的解释和当然解释,“改善大气环境质量”应可涵盖减少、降低温室气体在大气中的总量和浓度的意图。该法第1条第1款中“转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构”的表述,也为通过经济发展方式的转变和能源结构的调整,减少温室气体的排放总量和强度提供了方向性指引。此外,该法第1条第2款对“大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述也赋予了该法减少温室气体排放,应对气候变化的应然使命。

  

   其二,自然资源法体系的发展为提升生态系统的碳汇能力夯实了基础。虽然森林法、草原法等立法的主要目的分别锚定于“保障森林生态安全”“改善生态环境”,未对促进碳达峰碳中和有所涉及,但从法律实施的客观效果来看,在保护和保育自然资源的基础上,上述自然资源立法的有效实施在客观上提升了生态系统的碳汇能力,产生了减少、降低大气中温室气体总量和浓度的有利效果。通过生态系统碳汇能力的提升,提升碳吸收是实现碳达峰碳中和的科学路径。如果现行森林法、草原法等立法目的中“保障森林生态安全”“改善生态环境”的意图得到实现,可以直接提升生态系统的碳汇能力,从而间接地推动实现碳达峰碳中和。

  

其三,现行环境影响评价法及其配套的规范性文件所形成的环境影响评价法制体系为建构碳达峰碳中和行动的法制保障框架作好了先期铺垫。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期
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