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谭启平:论我国仲裁机构的法律地位及其改革之路

更新时间:2021-11-15 13:50:31
作者: 谭启平  

   内容摘要:基于特定的历史原因,我国大多数仲裁机构的法律地位至今仍是“参照事业单位”。仲裁法施行的26年间,虽然一些仲裁机构在“去行政化”的道路上作出了艰难的探索,但在我国事业单位改革以及仲裁公信力有待提高的大背景下,仲裁机构法律地位的改革仍任重道远。仲裁法(修订)(征求意见稿)将仲裁机构定位为非营利法人,可能面临规范供应不足困境。结合民法典构建的法人体系,我国仲裁机构的法律地位宜确定为社会服务机构。对于仲裁机构法律地位的改革,应针对各仲裁机构的实际情况逐步进行,并建立强制退出机制,以淘汰那些无法成功转型的仲裁机构。仲裁法早已规定的中国仲裁协会也应在仲裁机构改革时予以建立,从而实现对仲裁机构有效的外部监督。

  

   关键词:仲裁机构 社会服务机构 仲裁公信力 中国仲裁协会 仲裁法 非营利法人

  

   我国仲裁法施行已逾26年。随着社会主义市场经济深入发展、改革的深化以及对外开放的进一步扩大,仲裁法也显露出与形势发展和仲裁实践需要不适应的问题。〔1 〕社会各界都呼吁对仲裁法进行修改完善。2018年9月10日,第十三届全国人大常委会公布了立法规划,仲裁法的修改被正式提上了立法机关的议事日程。2021年7月30日,司法部公布了仲裁法(修订)(征求意见稿),仲裁法的修改已进入快车道。

  

   在关于仲裁法修改的各方观点中,去除仲裁机构 〔2 〕的行政化,确保仲裁机构的民间性与独立性无疑是呼声最多的建议之一。〔3 〕由于仲裁法并未明确仲裁机构的法律地位,我国目前绝大多数仲裁机构的法律地位为“参照事业单位”,这是导致仲裁机构行政化色彩严重的重要原因之一。〔4 〕立法机关也指出,仲裁法对仲裁机构的性质定位及其治理结构规定不明确,不利于仲裁机构和整体行业的改革发展。〔5 〕有鉴于此,有必要对我国仲裁机构法律地位的现状予以分析与检讨,并对其法律地位改革的方向和路径予以探寻,以期对仲裁法的修改有所助益。

  

   一、仲裁机构法律地位的现状

  

   新中国成立以后,我国仲裁制度大致经历了四个发展阶段,分别是“只裁不审阶段”“先裁后审阶段”“一裁两审阶段”以及“一裁终局阶段”。〔6 〕“只裁不审阶段”主要是从新中国成立后到党的十一届三中全会召开为止。由于当时司法人员不足,法院不受理经济合同纠纷,当事人之间的经济纠纷只能报有关主管机关仲裁。虽然在此阶段法院不能对仲裁裁决进行监督,但为了保障仲裁裁决的公平性,当事人可就仲裁裁决进行至少一次的上诉。“先裁后审阶段”主要是从党的十一届三中全会召开后到经济合同法的施行为止。在此阶段,仲裁是诉讼的前置程序,当事人之间发生经济合同纠纷后,必须先提交仲裁,对仲裁裁决不服的,才能向法院起诉。“一裁两审阶段”大致是从经济合同法施行后到1991年民事诉讼法颁布为止。经济合同法废除了仲裁前置的做法,确立了仲裁一次裁决的制度,但当事人若对仲裁裁决不服的,仍可向法院提起诉讼。“一裁终局阶段”大致是从1991年民事诉讼法的颁布、1993年9月经济合同法的修订、1995年仲裁法的颁布一直延续至今。至此,我国国内仲裁采用一裁終局原则。

  

   从仲裁裁决与法院审判的关系角度而言,我国仲裁制度大体经历了一个从法院审判的前置程序到与法院审判并行且独立的纠纷解决机制的转变。在仲裁法颁布之前,我国的仲裁制度实质上是一种行政性质的仲裁,行使仲裁权的是设立在行政管理部门内部的仲裁机构。既无独立的法律地位,又明显背离仲裁独立性、自愿性与快捷性的特点,与现代意义上的仲裁制度存在着一定的差距。仲裁法的颁布,将仲裁机构从国家行政机关的体制中独立出来,对仲裁机构的独立性予以了确认。也正是从此时开始,关于仲裁机构法律地位的问题,逐渐引起了各方的关注与探讨。

  

   (一)参照事业单位

  

   仲裁法制定时,其草案第10条规定:“仲裁机构是非营利性的事业单位法人。”在1994年8月30日举行的第八届全国人大常委会第九次会议上,时任全国人大法律委员会主任委员薛驹所作的《关于仲裁法(草案修改稿)和审计法(草案修改稿)修改意见的汇报》指出:“一些委员提出,把仲裁委员会的性质规定为事业单位法人不够准确、清楚。建议删去这一规定。”最终,在1994年8月31日通过的仲裁法中删去了关于仲裁委员会法律地位的规定,仲裁法选择了对仲裁委员会法律地位“留白”。即便立法者认为将仲裁委员会定性为事业单位法人不够准确、清楚,仲裁法颁布后,大多数仲裁机构仍将自己定位为事业单位法人。有学者曾就该问题进行实证调查, 〔7 〕原国务院法制办也曾就此问题进行情况调研, 〔8 〕结果都表明,事业单位型仲裁委员会是绝大多数仲裁机构的选择。

  

   之所以将绝大多数仲裁机构的法律地位定位为事业单位,主要原因无外乎以下三点:其一,虽然仲裁法选择了不对仲裁委员会的法律地位作明确界定,但为了重新组建符合仲裁法规定的仲裁委员会,国务院于1995年7月28日颁布的《重新组建仲裁机构方案》第四部分规定:“仲裁委员会设立初期,其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定,解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”该方案只是为了解决机构成立初期的困难才规定参照有关事业单位管理,本意并不是要把仲裁机构当成事业单位,但许多机构有意或无意就把它当成实际的事业单位。〔9 〕其二,大多数仲裁机构及其工作人员也希望将仲裁委员会定位为事业单位。根据《重新组建仲裁机构方案》,仲裁委员会参照有关事业单位的规定,是为了解决其人员编制、经费、用房等。将仲裁委员会定位为事业单位,其工作人员就享有事业编制,仲裁机构也能得到国家财政的支持,不用担心入不敷出。特别是对一些中小仲裁机构而言,限于其业务量的原因,如果没有国家财政的支持,其无法存活。虽然《重新组建仲裁机构方案》也强调:“仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”但这一规定基本未得到严格执行,国务院甚至还制定了仲裁收费“收支两条线” 〔10 〕规则。其三,社会各界对仲裁“民间化”的定位与性质认识还不够清楚。有观点就认为,仲裁机构不应完全与行政脱钩,应该尽力争取政府的支持, 〔11 〕而将仲裁机构定位为事业单位无疑是得到政府支持最名正言顺的途径。

  

   (二)仲裁机构去行政化的艰难探索

  

   《重新组建仲裁机构方案》规定,在仲裁机构组建初期,仲裁机构可参照事业单位的相关规定设立。“参照”意味着仲裁机构终究不是事业单位。在仲裁法施行的26年间,一些仲裁机构也在不断探索转变其法律地位的可能路径。

  

   1.事业单位企业化管理模式

  

   北京仲裁委员会(以下简称“北仲”)在成立后不久,便探索了一条民间化的道路,“实行‘事业单位企业化管理,完善法人治理结构,在财政、人事、业务等多个方面均进行自主管理,与行政机关彻底‘脱钩”。〔12 〕基于北仲的高度自治,其虽然顶着事业单位之名,但基本上行着民间化社会组织之实。〔13 〕北仲的探索是卓有成效的,其“成立三年即实现自收自支,英国《经济学家》杂志2006年4月在报导中国仲裁时,评价北仲‘被公认为是唯一一家达到甚至超过国际水准的内地仲裁机构”。〔14 〕2019年7月15日,北仲公布了其最新仲裁规则与收费标准,将仲裁费用明确区分为仲裁员报酬与机构费用两部分,进一步彰显了其公益性、非营利性的机构属性。

  

   北仲作为我国仲裁机构去行政化改革的先行者,其模式却是难以复制的。首先,北仲的成功,除其自身的因素外,政府的支持是重要的前提。“北仲组建之初,北京市政府法制办领导就明确提出:‘政府对仲裁最大的支持就是不干预。这种理念一直被法制办历届领导坚守。这也是北仲人一直向外界强调的,将发展功劳归于政府营造的外部环境,一定程度上也形成了政府坚持这种理念的自觉。” 〔15 〕但这种由政府主导或推动的、没有制度化的改革,其生命力到底有多长?其次,北仲的成功,同样与其优越的地理位置有着密切的关系。北京作为我国政治、经济的中心,市场经济高度发达,也在一定程度上促进了北仲朝着专业化与去行政化方向的发展。最后,北京高校众多,学者云集,而学界对北仲的支持更是其成功不可或缺的因素。北仲从1995年成立至今,两任仲裁委员会主任分别是我国著名民法学家江平教授与梁慧星教授。北仲的成员中,专家学者也占到了三分之二以上。〔16 〕这是其他绝大多数仲裁机构所不能比拟的 〔17 〕。

  

   2.法定机构模式

  

   深圳市曾于2007年出台《关于推进法定机构试点的意见》, 〔18 〕将仲裁机构作为事业单位改革的试点之一,赋予其法定机构 〔19 〕的定位。2012年11月6日,深圳市政府审议通过了《深圳国际仲裁院管理规定》(试行)。该规章作为中国第一个针对仲裁机构的专门立法,确立深圳国际仲裁院为法定机构,对深圳国际仲裁院的法人治理、职责范围、业务模式、与香港的合作、仲裁专业队伍建设,以及监督机制等方面作出了明确规定,使深圳国际仲裁院成为中国第一个通过立法方式确立法人治理模式的仲裁机构。〔20 〕2017年12月25日,原深圳仲裁委员会被合并入深圳国际仲裁院。2020年8月26日,深圳市第六届人大常委会第四十四次会议通过的《深圳国际仲裁院条例》第3条 〔21 〕再次明确了“仲裁院是不以营利为目的的法定机构”。

  

   深圳市对于仲裁机构改革的探索具有非常积极的意义。首先,“深圳国际仲裁院探索建立以理事会为核心的法人治理结构,不再实行传统事业单位行政首长负责制的单一治理模式,淡化仲裁机构的‘行政化色彩,有效保证机构的独立性和中立性,进而吸引更多的商事争议当事人自觉选择该院作为仲裁机构”。〔22 〕其次,《深圳国际仲裁院条例》对整个仲裁体系规则作出了一个系统、明确的规定,基本上形成了一套稳定、成熟的运作机制。

  

   然而,深圳国际仲裁院的改革仍需要完善。首先,法定机构的法律地位仍不明确。根据《深圳国际仲裁院管理规定》(试行)第3条, 〔23 〕作为法定机构的深圳国际仲裁院仍“作为事业单位法人独立运作”。《深圳国际仲裁院条例》第3条虽然删除了“作为事业单位法人独立运作”的表述,但在民法典实施的背景下,法定机构应作为何种类型的主体仍有待明确。其次,根据《深圳国际仲裁院条例》第10条 〔24 〕与第17条 〔25 〕,深圳国际仲裁院的理事长与理事仍由深圳市人民政府任命和聘任,在实质上仍未摆脱行政化的色彩。最后,法定机构的模式难以推广。设立法定机构最重要的前提就是对该法定机构单独立法,即每一法定机构对应一部特定立法。由于我国仲裁机构众多,而各仲裁机构的实际情况又存在明显的差异,事实上很难形成一个适用于所有仲裁机构的通用立法模板。在事业单位改革中引入法定机构模式,也存在着相同的问题。

  

   3.非营利法人模式

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期
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