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章志远:行政诉讼繁简分流的制度逻辑

更新时间:2021-11-15 13:49:10
作者: 章志远  

   内容摘要:从法定的行政诉讼简易程序设计到行政诉讼繁简分流改革,中国特色行政審判制度展现出自我完善的司法品格。作为实现简案快审、繁案精审诉讼格局的基本理念,行政诉讼繁简分流是司法践行创新社会治理要求、回应行政争议实质性化解社会期待、优化行政审判资源科学配置的必然选择。行政诉讼繁简分流的规范构造既包括简易程序改造和繁案精审补强等存量制度的优化,也包括诉前分流机制增设、案件繁简分流标准厘清、简案快审程序增设和标准诉讼采行等增量制度的规范。行政诉讼繁简分流改革要处理好程序简化与诉权保障、诉讼改革与绩效评价之间的辩证关系,实现诉讼制度改革在法律属性与政治属性间的平衡。

  

   关键词:行政诉讼 繁简分流 制度构造 诉权保障 简易程序 普通程序

  

  

   与案件数量持续不断攀升、“案多人少”矛盾十分突出的民事诉讼相比,行政诉讼案件自2014年修订的行政诉讼法实施以来,虽数量有所上升但也未曾出现预想中的“井喷”局面面。然而,近年来行政诉讼繁简分流改革的呼声却日渐高涨,已经成为完善我国行政诉讼制度的重要方向。那么,在现行法律已经专节规定行政诉讼简易程序的背景之下,为何还要进行繁简分流改革?如何确保行政诉讼繁简分流改革在法治的基本框架中展开并不致对当事人行政诉权的充分有效保护产生负面影响?很显然,这些问题都亟待行政法学基本理论予以回应。相较于行政诉讼简易程序研究的热闹场景,行政法学理论还未对行政诉讼繁简分流改革展开深入研究。〔1 〕有鉴于此,笔者将在追溯行政诉讼繁简分流改革进程的基础上,围绕繁简分流的法理基础、规范构造和辩证关系进行阐释,希冀揭示行政诉讼繁简分流改革的内在逻辑和规范基础,推动繁简分流改革朝着法治化、规范化方向发展,进一步繁荣我国行政诉讼法学基本理论研究。

  

   一、行政诉讼繁简分流的历史演进

  

   1989年行政诉讼法并无任何有关行政案件繁简分流的规定,也就是说当时所有行政案件审理都要采取合议制方式、按照统一的程序进行。2009年3月17日,最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(法发〔2009〕14号),首次提出“完善行政诉讼简易程序,明确适用简易程序的案件范围,制定简易程序审理规则”的改革任务。2010年11月17日,最高人民法院印发《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(法〔2010〕446号),在部分基层人民法院正式开展行政诉讼简易程序试点工作。尽管试点工作取得了一定成效,但这种“法外”改革之举与法治国家所要求的诉讼制度遵循法律保留原则之间确实存在紧张关系。〔2 〕在总结试点经验的基础上,2014年修订的行政诉讼法以专节形式单独设立简易程序,使之成为与行政诉讼一审普通程序相并行的独立程序,实现了简易程序的“入法”,同时也开启了行政诉讼繁简分流的征程。

  

   简易程序的法定化虽然为人民法院快速审理部分简易行政案件提供了基本的立法保障,但并未取得预期的实施效果。〔3 〕究其原因,主要是法律规定本身的缺陷、法院考评机制的限制和行政争议形态的发展变化。首先,简易程序的适用范围比较狭窄,对案件类型的列举本身还存在标准不一的问题,且当事人意定适用的补充模式缺乏实质意义。受制于审理期限短暂、当庭宣判压力大、独任审理风险高等现实因素,法官适用简易程序的积极性普遍不高。其次,在法院审判绩效考评体系中,简易程序结案的考核分值偏低,加之缺乏与简易程序运行相匹配的支撑性机制,法官没有足够的现实动力选择简易程序结案。最后,社会转型引发不同利益主体之间的分化和重组,大量与党委、政府中心工作密切关联的行政争议涌向法院,能够适用简易程序的法定案件反而成为稀缺品。可以说,法律文本自身的简略模糊和行政争议形态的发展变化致使简易程序条款陷入某种“休眠”状态,修法既未能实现对行政审判资源的科学调配,也没有形成“简案快审、繁案精审”的理想诉讼格局。

  

   行政诉讼繁简分流改革的真正开启,标志是最高人民法院2016年9月12日印发的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号),以下简称《繁简分流若干意见》)。《繁简分流若干意见》之所以冠名为“进一步推进”,主要因为其是对此前已经开展的民事诉讼程序和刑事诉讼程序繁简分流改革的继续深化,当然也包括对行政诉讼法有关简易程序规定的适度拓展。《繁简分流若干意见》的出台,与人民法院诉讼案件数量整体上呈现爆发式增长的背景息息相关,也契合了2014年修订的行政诉讼法实施以后行政诉讼案件大幅上升的现实需要。就行政诉讼繁简分流改革的具体内容而言,《繁简分流若干意见》主要提出了三项“直接任务”和四项“参照任务”。其中,直接任务包括第6条“简化行政案件审理程序、探索建立行政速裁工作机制”、第7条“探索实行示范诉讼方式”和第14条“促进当庭宣判”。参照任务则包括第2条“推进立案环节案件的甄别分流”、第3条“完善送达程序与送达方式”、第15条“推行裁判文书繁简分流”和第20条“完善多元化纠纷解决机制”。从《繁简分流若干意见》对行政诉讼繁简分流改革直接任务和参照任务的规定上看,有的是对法定简易程序的进一步细化规定,有的是对法定简易程序的延伸性规定,有的是对行政诉讼普通程序的简化规定,还有的则是对民事诉讼繁简分流改革的参照性规定。总体而言,作为指导行政诉讼繁简分流改革最直接依据的《繁简分流若干意见》具备相应的合法性基础。〔4 〕

  

   《繁简分流若干意见》发布之后,全国各地掀起了行政诉讼繁简分流改革的热潮,在扩大行政诉讼简易程序案件适用范围、简化行政诉讼普通程序规定、推行行政案件速裁机制和试行示范诉讼、诉前调解、审前分流等方面积累了很多有益经验。例如,广州铁路运输中级人民法院2019年3月印发《行政案件适用简易程序工作指引》,规定对于适宜通过简易程序审理的其他行政案件,立案庭可以适当形式征询当事人意见,并作好解释工作,将简易程序适用的主动权掌握在法院手中。重庆市高级人民法院2020年7月印发《全市法院行政案件标准诉讼规则(试行)》,推动行政案件标准诉讼的试行。重庆市第五中级人民法院2020年8月印发《优化行政二审案件审理方式指南(试行)》,推动二审行政案件的简化审理。安徽省高级人民法院2020年7月印发《关于行政诉讼案件繁简分流的实施意见(试行)》(以下简称“安徽实施意见”),率先在省域范围内全面推进行政诉讼繁简分流改革。

  

   党的十九大以来,深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、优化司法资源配置、全面提升司法效能成为新时代司法改革的主旋律,诉讼繁简分流改革进程随之进一步加快。〔5 〕2019年3月15日,中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》(中政委法〔2019〕26号),明确提出“关口前移,健全多元化解机制”“繁简分流,优化诉讼资源配置”等改革任务,对行政诉讼制度改革则直接提出“依法扩大行政案件简易程序适用、探索建立行政速裁工作机制”的具体要求。2019年2月27日,最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(法发〔2019〕8号,以下简称“五五改革纲要”),提出“优化行政审判资源配置”的改革目标。2019年8月1日,最高人民法院印发《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》(以下简称“一站式意见”),提出“普遍开展一审案件繁简分流工作,探索二审案件的繁简分流”的改革任务。2020年2月10日,最高人民法院印发《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》(法发〔2020〕8号),对案件分案、调解、速裁、快审进行部署。2020年7月31日,最高人民法院印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》(法发〔2020〕26号),提出“深化案件繁简分流”“加强多元纠纷解决机制与繁简分流机制有效衔接”的改革任务。2021年5月28日,最高人民法院印发《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(法发〔2021 〕17号),正式部署开展行政诉讼繁简分流改革。

  

   综观行政诉讼繁简分流改革的过程,大体上经历了“文件试点简易程序——简易程序入法——文件推动繁简分流”三个阶段。如果说2014年修订前后的行政诉讼法还停留于行政诉讼普通程序与简易程序的技术之分,那么2016年之后的行政诉讼繁简分流则是在更为宏大的司法改革背景之下展开的。从诉讼程序划分到繁简分流,既是时代变迁中行政审判制度命运的缩影,也是行政审判制度对社会急速转型的回应。透过作为行政诉讼繁简分流表现形式之一的简易程序制度入法后的实施成效,特别是各种新型繁简分流机制的兴起,可以看出行政诉讼制度在政治属性与法律属性之间的艰难选择,并再次印证新时代行政审判制度发展需要“置身国家权力的配置结构和诉讼三角关系的结构中予以考察” 〔6 〕的法理。

  

   二、行政诉讼繁简分流的理论基础

  

   就规范意义而言,“繁简分流”并非确切的法律概念,而是诉讼制度改革的实践话语。2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次會议通过《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》,授权最高人民法院在部分法院就优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等,开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。作为当下指导繁简分流改革最重要的法律文件,这份授权决定并没有对繁简分流作出明确界定,只是列举了繁简分流的具体机制。2020年1月15日,最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(法〔2020〕11号),提及“深化民事诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”,这同样只是描述性的表达。结合当下改革实践的发展,行政诉讼繁简分流可以界定为,人民法院在科学甄别、分流简单行政案件和复杂行政案件的基础上,通过优化行政审判资源配置,依法快速审理简单行政案件、严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审的诉讼格局。从这个意义上来说,行政诉讼简易程序是行政诉讼繁简分流的一项具体工作机制,两者之间是种属关系。从法定的行政诉讼简易程序设计到行政诉讼繁简分流改革的变化,体现了中国特色行政审判制度的自我完善,具有深厚的法理基础。

  

   (一)司法践行创新社会治理理念的内在要求

  

“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。” 〔7 〕党的十九大以来,坚持把党的政治建设摆在首位是深化司法责任制综合配套改革的首要任务,把党的路线方针政策融入司法活动的各个领域和环节成为处理好司法与政治关系的基本遵循。“司法现象是政治现象的组成部分,司法活动本身属于广义上的政治活动。因此,司法与政治发生关系是不以人们意志为转移的。” 〔8 〕党中央历来重视社会文明建设,相继提出建设社会主义和谐社会、全面建成小康社会、创新社会治理体制、坚持法治国家法治政府法治社会一体建设、加强基层治理体系和治理能力现代化建设等一系列重要论断,特别是系统治理、综合治理、源头治理、依法治理理念的提出,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期
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