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李少文:工作型合宪性审查制度的程序设计

更新时间:2021-11-09 09:57:32
作者: 李少文  

  

   其次,在职责上,它要求工作型合宪性审查推行一种属于立法机关的内部审查机制,不承担对抗式违宪校正的政治功能。一方面,它着力在立法机关内部扩大审议空间、参与范围以及塑造参与机制,从而在保证民主参与的基础上,让全国人大常委会单独掌握宪法审查权力,且其他国家机关和政治主体原则上不能反向作用于审查机关。另一方面,全国人大常委会保留通过发布抽象性宪法解释和发起宪法修改的方法回避作出违宪判断的权力,从而进一步巩固其掌握所有宪法权力的地位。

  

   再次,在对象上,它要求工作型合宪性审查实现对法律草案、生效立法的审查“全覆盖”。这就涉及到发现不同的程序入口以及建立不同类型的提请机制。一方面,工作型合宪性审查将司法审查贯彻的事后反思性逻辑转移到立法过程之中,以事前的审慎性取代了事后反思性。另一方面,它也通过事后提请等机制,让立法机关处理外部发起的复核需求,解决立法过程疏漏等造成的问题。实际上,针对法律草案的事前审查是较容易理解的,但工作型合宪性审查不限于此,它还包括针对生效法律的事后复审、复查,[10]在争议发生时解决生效法律和部分法规的合宪性问题。这种事后审查能够发挥宪法的校正性效力,作为补充性安排确保立法权的审议民主属性。

  

   总之,在合宪性审查制度采用立法权模式的前提下,审议民主理论具有很大的作用空间。全国人大及其常委会的各项程序成为审议机制的工作载体。通过完善全国人大常委会、宪法法律委、法工委分别参与的不同类型的工作程序,我们可以实现合宪审议在立法权运行全过程中的“全覆盖”。这些程序机制设计是关键。接下来,本文分别讨论两个不同入口的合宪性审查,即在立法过程中针对法律草案的审查和事后针对生效立法的审查。这两种类型的审查有不同入口,也有不同的启动条件,形成了不同程序机制。

  

   二、合宪性审查的立法审议入口及其程序机制

  

   不同于司法权模式的合宪性审查主要是被动的事后展开,我国的工作型合宪性审查在立法权中展开,由立法机关主动推进,所以立法构成了直接的重要的动力。在立法过程中发起审查的动因就是审议法律草案之需求。这就是“立法审议入口”。它涉及到法工委的法案分类程序,宪法法律委的合宪性确认、合宪性讨论以及合宪性质疑程序。

  

   (一)立法审议作为动因

  

   对涉宪法问题的立法草案进行事前审查是确保法律品质的重要手段,在法律生效前就化解了争议。这是合宪性审查的立法权模式的制度优势。它较早地体现在法国宪法委员会制度中。[11]法国宪法规定,国会在审议组织性法律(政治性法律)草案时,这些草案必须经由宪法委员会宣告是否合宪;在审议普通法律草案时,特定主体如总统、总理、议长以及一定数量的议员联合可以将草案提交宪法委员会要求审查,后者也必须作出草案是否合宪的宣告。宪法委员会针对尚未生效的法律草案提出的审议意见对立法具有决定性影响。

  

   在我国,全国人大宪法法律委延续了之前法律委员会的职责,统一进行法律草案审议,也包括对部分“立法性决定”草案进行审议(对这两者以下统称法案)。[12]这是其基本职责,也是立法程序的重要过程。在审议法案的过程中,宪法法律委当然可以针对法案进行合宪性审查,但这种审查程序需要与立法程序做一定区分。这表明,审议法案本身构成我国合宪性审查程序的启动条件。这也是最主要、最广泛的合宪性审查动因。

  

   正是因为存在着这个动因,我国的工作型合宪性审查机制较之于西方司法审查制度更为全面,后者往往只能是针对部分立法进行被动的局部的审查。[13]它体现了我国宪法实施和宪法监督的重心前移至立法过程的趋势。[14]

  

   (二)四个合宪性审查程序机制

  

   实际上,我国立法过程中的合宪性审查之前就已经存在。[15]在宪法和法律委员会组建之后,相关程序还要进一步完善。立法过程中的合宪性审查程序主要由法工委、宪法法律委两个主体参加。它可以分为三个审查阶段,涉及到四个具体程序机制,分别是法案分类程序、合宪性确认程序、合宪性讨论程序、合宪性质疑程序。

  

   第一阶段是法案分类阶段。该阶段主要是法案分类程序,即全国人大法工委区分法案类型、做标记,并将不同类型法案送入接下来的不同审查程序之中。法案根据属性可以分为两大类型,即“涉宪法和公民基本权利的法案”(涉宪法法案)和“一般不涉宪法的法案”(不涉宪法法案或普通法案)。前者现下宜限定为组织性法案和人权类法案,后者是指不涉及政治和公民基本权利的法案,主要是民商事、经济、社会法案。涉宪法法案在由法工委标注之后将履行更复杂的法案审议程序。目前,分类宜遵循严格标准,限定涉宪法和公民权利的法案范围。当然,分类标准可以根据不同情境进行调整。这是一个十分关键的程序,因为分类直接影响到合宪性审查工作的量、质以及效果权重。在合宪性审查制度初建阶段,涉宪法法案需要严格限定,原因是避免盲目扩大合宪性审查的范围,造成政治争议以及实际工作负担和能力质疑。待条件成熟,这一法案类型可以扩展至所有指涉政治内容的组织性法案、公权力法案和公民基本权利法案,包括了宪法性法律、组织法、行政法、经济法、社会法以及公民权利保障法和财政性法案等。

  

   第二阶段是普通审查阶段。该阶段要根据法案类型采取不同审议程序,分别是合宪性确认程序和合宪性讨论程序。

  

   其一,不涉宪法法案直接进行合宪性确认。这实际上是有学者所说的“立法审查”,[16]将合宪性审查与立法审议(审查)混合在一起,前者作为审议法律草案时的一个环节,宪法法律委只需要对法案进行初步的合宪性考虑。它奉行宽松审查的标准,目的是宪法背书。这是简单的立法程序混合,但也是最常见的实践表现形式,构成了我国立法制度和合宪性审查制度的最基本程序。由于多数立法都不涉及宪法问题,特别是民商事法案、经济性法案以及社会性法案数量庞大,所以这一程序应用最为广泛。这些不涉宪法法案经合宪性确认之后进入后续立法审议过程,最后由全国人大及其常委会审议表决通过。

  

   其二,涉宪法法案进入合宪性讨论程序。这就要求在立法审议中增加此专门必经程序并作为法案审议的前置条件。涉宪法法案必然含有宪法性议题,所以宪法法律委在此时就不能只做简单的合宪性确认,而是要经过一个理性讨论过程。宪法法律委遵循审议民主原则进行审慎讨论和理性反思。只有在理性的、审慎的辩论过程中就相关问题达成共识,法案才能进入下一阶段。在这个程序中,审查主体秉持适度审查标准,可以采用合宪性推定的处理原则。[17]这是因为考虑到我国目前立法的实际情况,尊重起草机关具有必要性。这种审查起到了审慎立法的作用。多数法案经过合宪性讨论之后,将进入后续立法审议过程,最后由有权机关审议表决通过。如果在合宪性讨论中,审议者发现一些法案存在违宪嫌疑,如果无法退回或者无法重新起草时,或不宜退回时,就将进入新的审查阶段。

  

   第三阶段是特殊阶段,即未顺利通过合宪性讨论程序的法案被提请至合宪性质疑程序。在区分了法案类型并对涉宪法法案进行合宪性讨论之后,发现法案还需要进一步进行合宪性审查,此时可以设定一个主体——如宪法法律委主任委员或三分之一以上委员,将法案提请至合宪性质疑程序。可见,质疑程序是涉宪法法案的延伸审查阶段。这个时候,宪法法律委需要就法案合宪性进行更深入的辩论,在程序上可以引入非正式听证的方式,推行严格审查。下文对此还将继续分析。此外,可能有一些特殊情况,那就是法案在没有经过此程序的情况下,已进入全国人大其他专门委员会进行特别审议,或进入全国人大常委会进行审议,或进入全国人大全体会议进行审议,其间发现新的宪法问题,由相关主体集体决议,交宪法法律委经提请进入合宪性质疑程序。其中,全国人大常委会或者全体会议的决议,可以不经提请或者由宪法法律委主任委员提请,直接进入合宪性质疑程序。

  

   下表总结了在立法过程中的四个合宪性审查程序机制。

  

  

  

   三、合宪性审查的事后提请入口及其程序机制

  

   在法律体系运行过程中,公民、法人和其他组织,有关国家机关特别是法院,可以在生效立法涉及宪法问题时提出意见和建议。这里的生效立法包括全国人大及其常委会通过的法律、立法性决定,也包括了行政法规、地方性法规、规章等广义法律。如果这些法律受到违宪质疑,符合资格条件的主体可以经由一定的提请机制发起合宪性审查,要求立法机关复核法律的品质。这主要涉及到下面将要讨论的三大提请程序。经提请审查的法律以及直接以宪法为依据的法规可以直接进入全国人大宪法和法律委员会主导的合宪性质疑程序进行以合宪/违宪为主要内容的审查。

  

   (一)备案审查动因下的提请程序

  

   哪些立法可能违宪?全国人大及其常委会通过的法律以及立法性决定经事前审查之后,品质得到提升,违宪的可能性降低。然而,它们仍然有受到违宪质疑的可能,部分立法、部分条款出于种种原因有可能是违宪的。此外,除极少数法规外,多数行政法规、地方性法规以及规章等广义法律不一定直接违宪,而是违法,因为它们有法律(狭义)作为依据。只有那些直接依据宪法制定的极少数法规可以直接违宪。规范性文件合“法”,但它们的法律依据违宪,这又回到了法律违宪的层次。这些问题涉及到合法性审查与合宪性审查之间关系的问题。[18]

  

   按照《立法法》第一百条的规定,全国人大常委会的备案审查主要是合法性审查,发挥立法监督功能。[19]它实际上是立法体系内部一种针对各类规范性文件的行政化管理方式,目的在于确保法律体系的统一,[20]也确保民主集中制。备案审查直接针对各类规范性文件,数量大、任务重,对于确保法制统一来说意义是显著的。目前,备案审查制度已经体系化,“全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查……”[21]不过,在备案审查过程中,存在着需要提请全国人大宪法法律委进行合宪性审查的现实需要。这是因为在一些涉宪法问题上,备案审查主体既无法真正发现宪法争议,也无法解决宪法争议,即便程序性处理了一些涉宪法问题,也不能称为进行了合宪性审查。[22]备案审查可以与合宪性审查联系起来,它要通过备案审查主体发起两类提请——合宪性审查提请和合宪性先决提请。

  

首先,尽管可能性极小、数量极少,但一些法规没有法律依据,所以可能直接与宪法相抵触。其中,部分行政法规是国务院根据全国人大常委会特别授权制定的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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