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吕德文:治村与村治

更新时间:2021-11-05 23:09:26
作者: 吕德文  

  

   今天,如何治村已经成为一件极其严肃的事情。

   这些年来,基层减负俨然成为国家治理中的一件大事,国家机器在高速运转,村庄也被卷入其中。

   其中的重要表现是,全国各地的村庄几乎都有行政化的趋势,村级组织承担了越来越多的治理任务。

   村干部不仅要处理纠纷调解、移风易俗等各种村务,还要完成脱贫攻坚、人居环境整治、乡村振兴等各项政务,专职化、坐班制成了常态。

   那么,如何理解这一现象?

   改革开放以来,我国的基层治理体制基本上维持了“乡政村治”的架构,乡镇是最低行政层级,村一级则实行群众自治。

   应该说,这一制度设计有强大的合理性。

   毕竟,千百年来,村庄是大多数国人的栖息之地,人们根据血缘和地缘关系相互连接,并在交往过程中生产出情感和价值,大多数公共事务也因人们之间的交往而产生。

   村民自治制度,既让村庄纳入了国家治理体系,使得村庄具有“行政”的色彩,又让群众当家作主,简约高效地完成治理目标。

   但是,众所周知的是,村民自治的实施并不是没有问题。

   自1998年全面推行村民自治后,“扩大民主”一直是村级治理的主要目标。也因此,全国绝大多数地区通过“海选”等技术设计,在村庄实现了强势民主。

   以选举为中心的村民自治,一直受困于贿选、派系竞争、村霸等问题,尤其是对党的领导产生了极大冲击。

   因此,党的十八大以来,“治理有效”逐渐取代了“扩大民主”,成为了村级治理的主要目标。

   为此,各地通过完善村民自治制度,提高了村民自治的民主质量,强化了群众性自治的制度效能。

   比如,四议两公开进入了相关法律法规,有效回应了群众参与的需求,并解决了“两委关系”的制度困境。

   更重要的是,各地均不约而同地采取了切实有效的措施,规范了选举,有效规制了贿选等问题。通过扫黑除恶专项斗争,一大批挟持基层政权的村霸被清除出村干部队伍。

   与此同时,党和国家在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,构建了党领导下的自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。

   在这个体系中,“村治”仅仅是治村的一种方式,且它本身也够不成自洽逻辑。只有在党的领导之下,将村民自治和法治、德治结合起来,才能真正发挥“村治”功效。

   客观上,今天的村级治理效能的确大大提高了,过去习以为常的基层失序现象甚是少见。

   但是,以形式主义为主要表征的“治村”困境,却逐渐显现出来。

   简单而言,国家在基层的资源投放、注意力分配等都越来越多,但中间耗损也极具加大,治理绩效和资源投入不成比例。

   尤为麻烦的是,今天的村级治理之所以呈现出这种状态,无不是伴随着治理现代化、治理创新等实践出现的。那么,造成这一意外的制度后果的原因是什么呢?

   学界习以为常的解释是,国家和社会之间天生就有隔阂,官僚机器进入社会领域,很容易因为基层的不规则性而陷入困境。

   也是在这个意义上,如“上有政策、下有对策”、变通等现象,其实是官僚制度的必然产物。然而,今日之官僚病的深度和广度,远超过去,连“治村”这个似与官僚病无关的领域,也深受形式主义之害。

   君不见,村干部自称“管天管地管空气”,“村里的打印机都累死了”。

   反过来,村干部群体也越来越要求有更好的待遇,似乎每个地方的政府部门都把提高村干部待遇当作一个政绩,全然不顾村干部本来就是兼职人员,他们本来的身份就是农民。

   2019年,中国城市化率已经超过了60%,绝大多数村庄都主动或被动地卷入到了城市化进程中。

   无论从哪方面看,村庄确实在朝现代化的方面变化。

   有些村庄已经完全融进了城市或城市带,村庄只是一种名义上的、管理体制上的存在,其内核早就城市化了,哪怕是人们的生活方式,也高度城市化。

   有些村庄,虽保留了村庄的生产生活形态,但因为特殊的地理位置,使得其具有鲜明的服务城市运转的功能地位,比如,村庄的土地主要是种植经济作物,村民也主要是在城市从事服务业,城乡之间相互独立却又紧密联系。

   而广大的中西部农村,几乎都走向了空心化的道路,农业生产形态完整,但村庄生活样态却残缺不全。

   很显然,很多地方对“治村”存在一种错误的现代化想象。

   在可以预见的相当一段时期内,中西部地区的空心村还将广泛而持续地存在。他们显然不会是城市化意义上的现代农村,把已经完全融入城市的村治的治理形态嫁接到空心村,以此来实现乡村治理现代化,无异于缘木求鱼。

   毕竟,处于不同的城乡关系中的村庄的公共事务性质,治理目标,都具有质的差别。在制度设计上,当然也要因地制宜。

   本书探讨了不同城乡关系背景下的村庄治理现代化的实现路径,可谓是切中要害。

   在我看来,这本书的最大贡献在于重新定义了治理现代化。

   什么样的治理才是现代化的治理?简约有效的治理,就是现代化的治理。

   在治理事务足够复杂,也可以标准化的地方,治理现代化可能是要建立在功能齐全办事大厅、一本正经的坐班人员、前沿炫酷的治理技术的基础之上。

   但对于广大中西部农村地区来说,这些现代治理的基础设施,与其说是助力,还不如说是干扰。

   有多少形式主义,是为了满足技术和制度的要求而做无用功,反而耽误了实实在在的为民办事的?

   在这些地方,通过走群众路线有效动员留守村庄的村民,自己组织起来办好自己的事情,就是最为现代的治理。

   本书的类型学方法,潜在地预示着,村庄治理现代化也不存在一个线性的发展规律。

   不同城乡关系中的村庄治理模式,其实是一个并立关系,他们将长时期共存。因此,已经融入了城市的村庄的治理模式,不会是空心村治理模式的未来。

   在这个意义上,本书重新找到了村治的意义,也回答了如何治村的问题。

   是为序。

  

   吕德文

   2021年4月3日,于珞珈山

   原文系《村庄治理现代化的实现路径》(杜姣著,中国社会科学出版社,2021年7月)“代序”。

  


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