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刘敬东 王路路:中美经贸协议中的遵守机制研究

更新时间:2021-11-01 10:45:07
作者: 刘敬东   王路路  

   摘要:《中美经贸协议》中的遵守机制包含了报告与公众评论制度、监督制度、争端解决制度、对等和报复制度以及条约调整制度,体现了“先管理后强制”的思路。其中,报告与公众评论制度、监督制度可与争端解决制度联动,导致对等和报复措施,回应了美国部分WTO改革诉求,有可能会给我国造成较大压力。根据中美关于《中美经贸协议》可执行性的博弈,今后我国在管控中美分歧、聚焦中美合作时应首选多边渠道,并根据美国国内形势变化,积极影响中美合作的绝对收益和相对收益,推动实现互利共赢。

  

   关键词:中美经贸协议;中美关系;争端解决;遵守机制

  

   一、问题的提出

  

   美国东部时间2020年1月15日,中美双方在美国华盛顿签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》(以下简称《中美经贸协议》),自签署之日起《中美经贸协议》的遵守(compliance)机制就引起了国际社会的广泛关注。自《中美经贸协议》实施以来,受新冠疫情、美国总统选举等事件影响,中美“战略竞争”[1]呈现出多议题联动的态势。[2]拜登领导下的新一届美国政府将如何看待我国对《中美经贸协议》的遵守,目前尚难精准预测。在此背景下,有必要对《中美经贸协议》中的条约遵守机制进行研究梳理和利弊分析,以应对未来中美双方就《中美经贸协议》的遵守问题可能产生的争议或摩擦。此外,《中美经贸协议》的可执行性(enforceability)问题曾一度导致中美经贸磋商进入僵局,由于条约的可执行性主要体现在遵守机制的设置上,因而研究《中美经贸协议》的遵守机制,也可以为今后的中美经贸谈判提供相关借鉴。本文首先对《中美经贸协议》中的条约遵守机制进行梳理与解读;其次对《中美经贸协议》和WTO体制中的条约遵守机制进行比较,并结合我国与美国在WTO体制下和中美经贸谈判中的相关交往实践,分析《中美经贸协议》的遵守机制之于我国的利弊;最后结合中美关于《中美经贸协议》可执行性的博弈,对未来我国如何管控中美分歧、聚焦中美合作进行展望。

  

   二、《中美经贸协议》的遵守机制

  

   1990年代,关于国际法的遵守机制,曾存在两个学派的争论,即强制执行说(enforcement)和管理说(management)。[3]强制执行说植根于博弈论和集体行动理论的政治经济学传统,其主要观点是,国家作为理性行动者,其对国际法的遵守是基于对成本-收益的衡量。换言之,当违反国际法能获得较大利益时,国家就会选择不遵守国际法,除非不遵守国际法将会付出巨大代价[4]。因而,强制执行说主张,不遵守行为发生后的(ex post)强制执行机制如制裁、对等、报复、声誉惩罚和争端解决机制等,对于促进国际法的遵守来说是关键的。[5]管理说则植根于建构主义,强调主权国家有一种遵守国际法的倾向(propensity),其对国际法的不遵守往往不是故意为之,而主要是由于语言的含糊与不确定性、成员方缺乏履约能力与条约所预期的变化需要时间完成这三种因素所导致的。[6]因而管理说认为,促进国际法遵守的关键在于审查(examine)国家的遵守行为、发现国家的不遵守问题并解决该问题的管理过程。[7]尽管强制执行说和管理说曾一度对立,但是在国际法实践中,这种对立并不存在。国际条约往往同时采用这两种理论所提倡的遵守机制来确保条约得以遵守,两类遵守机制互为补充。在国际法的遵守过程中,两类遵守机制的出场顺序往往是先管理后强制。[8]在上述国际法遵守理论和实践的指引下,结合《中美经贸协议》文本,尤其是第七章“双边评估和争端解决”(以下简称“安排”)的规定,[9]现将《中美经贸协议》中的遵守机制梳理如下:

  

   1.报告与公众评论制度

  

   管理学派的代表蔡斯夫妇认为,对条约当事国履行信息的收集与制作是保证透明度的第一步[10],而报告(report)则是国际实践中使用得较多的信息收集方法。《中美经贸协议》第八章第8.5条原则性规定了对执行条约措施的报告制度,其他章节对报告还有一些具体规定[11]。第八章第8.5条规定,“除非本协议另有规定,每一方应为实施本协议拟采取的所有措施提供不少于45天的公众评论期。每一方为实施本协议所采取的最终措施或对现有措施的修订,应考虑另一方提出的关切”。根据该条文,条约双方均具有公开所有为履行协议而拟采取的措施的义务,由于这种公开是对世的,其是向另一方报告的一种具体实现方法。由于报告制度既能识别出国内履行能力不足的当事国,也能发现条约的模糊之处,因而“报告”可以成为实体履行问题的早期预警机制[12]。同时,《中美经贸协议》第八章第8.5条在充分利用报告制度预警功能的基础上,进一步设置了公众评论制度,并要求一方在确定最终措施或新修订措施时考虑另一方提出的关切。公众评论和考虑另一方关切,不仅可以发现协议一方拟采取措施的不足或不妥之处,而且可以采纳公众和另一方的建设性意见,因而,从某种程度上来说具有培养协议当事国履约能力的作用。从适用范围来看,报告与公众评论制度明显指向协议中的法律改革义务的履行。例如,《中美经贸协议》第一章第1.27条第二款规定,中国“后续应提高法定赔偿金、监禁刑和罚金的最低和最高限度,以阻遏未来窃取或侵犯知识产权的行为”。这就要求我国在修改相应法律时设置45天的公众评论期并考虑美方关切。另外,根据《中美经贸协议》第三章标题“食品和农产品贸易”的脚注,报告与公众评论制度不适用于该章(包括附录各部分与各附件)中的任何拟议或最终实施办法(包括现有实施办法的修订内容)。

  

   2.监督机制

  

   监督机制旨在发现与国际条约的要求不一致的行为。一般来说,实施监督的主体既可以是缔约国,也可以是国际组织的秘书处,甚至还可以是个人或非政府间组织。与大多数国际条约一样,《中美经贸协议》也规定了监督机制。从监督主体来看,监督《中美经贸协议》遵守状况的主体是协议当事国中美双方,而承担具体监督职责的机构是根据《中美经贸协议》第7.2.1成立的混合委员会“贸易框架小组”和中美双方各自根据《中美经贸协议》第7.2.2条成立的“双边评估和争端解决办公室”(以下简称“办公室”)。贸易框架小组负责讨论(discuss)《中美经贸协议》履行的整体情况和重大相关问题[13],中美各自办公室负责《中美经贸协议》履行相关的具体问题[14]。笔者认为“贸易框架小组”的监督职能应是建立在中美办公室的日常监督活动基础之上的,是对中美办公室具体监督工作的总结和评判。在“贸易框架小组”和“办公室”人员构成方面,《中美经贸协议》规定贸易框架小组由中国国务院分管副总理和美国贸易代表牵头,中方办公室应由一位副部长负责并接受国务院分管副总理的领导,美方办公室应由一位副贸易代表负责。根据《中美经贸协议》第7.4.1款关于办公室对申诉相关信息保密的规定和《中美经贸协议》第7.4.3款关于指定官员启动针对申诉(appeal)的磋商的规定,《中美经贸协议》第7.2条第二款第二项规定的协助安排整体工作的指定官员应隶属办公室,其地位应当相当于办公室重要成员或业务骨干。关于监督机制的日常运转,《中美经贸协议》只规定贸易框架小组会议应每六个月举行一次,而对办公室的日常工作机制有较为详细的规定。笔者根据《中美经贸协议》的相关规定,将办公室的日常监督机制总结为以下三个步骤:

  

   第一,收集协议履行的相关具体问题(specific issues relating to implementation of this Agreement)及其信息。《中美经贸协议》明确规定了三种可资利用的方法:一是咨询具有相关专业能力的本国政府部门。二是请求对方提供相关信息。《中美经贸协议》第7.3条规定,“一方可在任何会议中或会议前,请求另一方就本协议履行相关事项提供信息”。由于协议规定了3个层次频率较高的会议 ,[15]而且并未规定在会议前发出信息请求的期限,中美各自办公室实际上可在“任何时间”请求对方提供协议履行的相关信息。除保密信息外,被请求一方应在请求一方提出请求之日起15日内以书面方式提供相关信息,如无法按时提供则须书面说明理由并指明提供信息的具体时间。此一规定可缓解双方的信息不对称问题,有利于监督工作的开展。三是接受任何一方提交的与协议履行相关的申诉(complaints)。也就是说,中美各自办公室既可以接受来自对方的关于本方履行情况的申诉,也可接受来自本方的关于对方履行情况的申诉。在实践中,美方确实呼吁其国内利益相关方通过拨打电话向其办公室提供关于协议履行的问题(concerns)。除此之外,前述报告和公众评论制度也可为双方办公室的监督工作提供关于协议履行的具体问题和信息。

  

   第二,对相关具体问题进行评估,识别出对方不符合协议的行为,并向对方进行申诉(appeal),对方在收到申诉之后应评估该申诉涉及的事实、性质及严重程度。《中美经贸协议》第7.4.1款规定,中美各自办公室一旦发现对方有不符合第一阶段协议的行为,可以向对方办公室提出书面申诉,但要包含能使被申诉方进行评估的足够信息。申诉范围涵盖《中美经贸协议》生效后出现的所有问题,包括被保留下来的(协议生效前)已存在的措施和在本协议生效后产生持续影响的措施。值得注意的是,此处中文版文本中的申诉对应的是英文版的“appeal”,而《中美经贸协议》第7.2.2款第三项规定的申诉对应的是英文版的“complaints”。根据布莱克法律词典,appeal有两个意思,一是指更高权威对某决定进行再次考量的程序,第二个是指对犯罪的指控。[16]很明显,此处的appeal与第二种含义无关,那么,这意味着此处缔约一方关于对方与协议不符行为的申诉(appeal)是从第一步收集到的本方关于对方不履行行为的申诉(complaints)筛选而来。被申诉方在收到申诉(appeal)之后,应在收到申诉之日起10个工作日内[17]启动并完成对申诉的评估,尤其应评估申诉问题的事实、性质和严重程度。这里对评估时限的规定,使得这一程序必须十分高效的运行。当然,为了评估工作的顺利进行,双边评估与争端解决办公室可以咨询相关政府部门。[18]

  

第三,在被申诉方完成评估之后,双方的指定官员应进行磋商,并应在收到申诉之日起21个日历日内达成解决方案。[19]指定官员的职责是协助(assist)本安排的工作,受办公室负责人(中方为副部长、美方为副贸易代表)的领导,其作出承诺和妥协的能力也有限,如果指定官员之间的磋商解决了申诉,这很可能意味着以下两种情况:一是,申诉方的指控只是由于信息不对称导致的误解,而指定官员之间的磋商消除了这种误解;二是,申诉方的指控属实但只涉及到执行的具体方式问题,指定官员承诺做出改变以符合协议规定。如果指定官员的磋商未能在期限内解决申诉,按照协议规定,该申诉可进一步提交中美办公室负责人解决。这说明双方对相关条款的含义或具体行为的性质的理解分歧较大,因而笔者认为,直到这一步双方才产生了真正的争议,并由此进入争端解决程序。但是,值得注意的是,《中美经贸协议》第7.4.1规定,“申诉及任何相关信息或事项均属保密,未经双方同意,不得与‘双边评估和争端解决办公室’之外的其他人分享”。这一规定使得监督机制的运行缺乏透明度,从而避免了监督机制对不符合《中美经贸协议》行为的“指出和羞辱”(naming and shaming)作用,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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