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杨光:六察法的推行与宋神宗时期监察制度的转变

更新时间:2021-11-01 08:33:26
作者: 杨光 (进入专栏)  
是亦《周官》之遗意。”诏取编敕所海行在京官司见行条贯并一时指挥,并录送御史台,如官司有奉行违慢,即具弹奏。除中书、枢密院外,仍许暂索文字看详。后御史中丞李定言:“乞依故事复置吏、兵、户、刑、礼、工六案,点检在京官司文字,每案置吏二人,罢推直官二员。”从之,仍增置台官一员。2828

   这条记载是我们探讨六察制度出台背景的重要突破口。可以看到,六察之法的推行,最初起自元丰二年底台官舒亶要求使御史台“得以检察、按治”在京官司、“一切若监司之于郡县”的提议。神宗以此为契机,下诏录送法条于御史台,令其弹劾官司奉法违慢,并许其检覈官司文字。李定则在神宗诏令的基础上,进一步建议依照唐代故事,设置六察案“点检在京官司文字”,将文书覈查工作日常化,并向各类官司全面铺开。在这一过程中,御史台官员与神宗有着一致的认识,即应当强化对在京官司的监督,六察“点检在京官司文字”这项工作内容有其重要意义。

   同时,双方的意图又有着细微的差别。舒亶提议加强对在京官司的监督,是出于强化御史台对官僚体系监督力度的目的。前文已经提及,直到此时,宋代御史台在平时并无主动对有司政务展开正式调查的法定权力,因此他希望御史台可以获得“检察、按治”在京官司之权。神宗的诏令则强调,要更注重对官司“奉行违慢”行为的监督纠举,体现出对行政系统执行法令之效率与质量的高度关注。李定复置六察案的提议,则希望将“点检在京官司文字”的任务包揽下来,变成御史台的常程事务,这既是对神宗意旨的迎合,也有着强化御史台作用的考虑在。为此,他才标举出六察的唐代“故事”,附会当时依据《唐六典》改革官制的风尚,核心是强调由御史台设六察案监督官司这种工作形式有其正当性。

   舒亶、李定与神宗的这番互动提示我们,要考察六察制度与当时政治环境的关系,切入点主要有二:第一,为什么覈查在京官司文书的工作,这时成为了一种迫切的需要?第二,为什么这项任务最终落定为御史台六察的形式?以下即对这两方面问题分别展开讨论。

   (一)熙丰时期对“点检在京官司文字”工作的需求

   “点检在京官司文字”之所以在熙丰时期成为一种迫切的需要,与熙宁新法的推行有着密切关系。对这一问题的理解应当分为两层:一是“点检官司文字”,即以专人查验、核对官司文书的工作,在王安石变法开始后变得重要起来;二是以“在京官司”而非地方政府作为点检对象,与此前已经存在的由路级机构点检地方州县文簿的制度有关。

   学者已经指出,熙宁年间(1068—1077),为了制定、推行新法的便利,中枢机构包揽了更多的事权,同时为了减轻中枢机构的工作压力,开始“清中书之务”2929,将一些无关紧要的事务性工作下放。3030结果是虽然“中书之务清矣”,但“事归有司者寖多”3131,中央官司的行政压力增大。同时,多项新法的密集推行,也给从中央到地方的行政官司增添了很多事务。这些新法旨在“富国强兵”,因而新增事务往往涉及钱粮、军备,对财政、国防具有重要意义。于是,朝廷对官司行政能力、行政效率的重视也日益提高。王安石便曾对神宗说“天下事要亦无多,但少立条贯,精加考察而已”3232,强调行政命令下达后,还要对有司执行的效果加以考察、监督,才能达到法令的预期效果。因此,如何对有司执行法令的过程“精加考察”,逐渐成为推行新法过程中朝廷所面对的重要课题。元丰六察法的出台,也是神宗君臣在这方面探索的产物之一。

   要保证官司的行政质量与效率,勾考、审覈文书是一个重要环节。主簿在部门内地位不高,监督力量相对有限,容易流于形式;而临时差人的做法,远远适应不了大量涌现的常程事务所带来的现实需求。因此,神宗君臣开始考虑设置日常的文书覈查机制,以求从外部对官司行政绩效进行更有效的监督,并将这种监督转化为一种常程工作。熙宁八年,御史蔡承禧便曾建请“省府寺监铨院等处旧无句朱簿者,欲令置簿,仍选官每员分三两处提辖,季或一月取索检点。如于理可行而故为留滞,于文无害而烦为追逮,或迁引日月而不即了绝,或自当行遣而不与行下,以违制科罪。”神宗也认识到了勾考文簿的重要性,于是“诏中书、枢密院取索诸处住滞事取旨”3333。

   但是熙宁年间至元丰初,相比于中央行政机构,针对地方官司勾考文簿、行政覈查的工作更受朝廷重视。这可能是由于,相比于中央机构,地方政府直接负责财赋征调、兵员军备等方面事务,新法能否起效,地方政府的执行是一个关键问题;而且毕竟天高皇帝远,地方政府受朝廷的直接掌控较弱。前引王安石所言,即是针对陕西路诸帅回易之事而发。熙宁年间对官司文书的勾考、覈查工作,也以地方为重。如熙宁十年,神宗下令京东、河北等路提举官“点检捕盗次第”3434。元丰元年,神宗又“诏诸路都作院委枢密院选差本路提点刑狱官一员提举点检”3535。此外,州军施行常平、保甲等重要事务的相关情况也都要由路级机构进行点检查验。3636可见,为保证新法在州县的执行力度,朝廷往往会采用点检文簿的方式加以监督,且通常是委任于监司或提举司。

   相比之下,针对中央机构的文书覈查机制,进展却较为迟缓。尽管如前引材料显示,熙宁八年时神宗曾根据蔡承禧的建议令中枢机构到官司取索文书,但《长编》于此处又称:“后惟三班院稽滞,遂劾之”,似乎中枢机构的取索行为仅仅是一次临时行动。此后直到元丰二年,史料中也再没有关于中枢机构点检有司文字的记载,很可能后来这种做法并未得到持续执行,不了了之。所谓“京师之官府,乃漫不省治”,指的应当就是在京官司并无外部文书覈查机制的状况。

   御史台官员早已对这种情况有所观察,但蔡承禧还没有提出让御史台介入其中。直到元丰二年,御史中丞李定才提出了由御史台来“点检在京官司文字”的请求。这一请求应该是受到了地方文书覈查机制的启发,希望与之对接而提出的。在他的设想中,理应由御史台来点检文字的官司不仅包括在京官司,还包括诸路监司。因为虽然已有监司点检州县文字,但监司文字却无人覈查。元丰三年四月,六察案刚刚复立,李定便又奏请“推此法以察诸路监司”,并得到了神宗的批准。3737可以看出,御史台官员希望构建一个由御史台与监司构成、覆盖从中央到地方大小官司的行政覈查体系。但最终,行政文书覈查体系并未落定为他们希望的样子。这提示我们关注文书点检、覈查工作的开展形式问题,特别是在这一问题中御史台官员与神宗之间在理念上的差异:首先,神宗是出于怎样的考虑,才将这项工作交给了御史台?其次,台官又为何希望“点检在京官司文字”的工作由御史台包揽?

   (二)六察法出台背后神宗与台官的政治诉求

   六察制度产生的重要前提,是神宗对台谏机构既有监督方式的不满。熙宁前期,台谏官利用其进言职能,发表了很多反对变法的言论。神宗与王安石为推行新法,动用手中的权力同反对声浪展开了激烈的斗争,改造台谏机构正是这一斗争的重要环节。王安石曾问神宗外议纷纷的原因,神宗认为是“由朕置台谏非其人”导致的,王安石却指出,问题的关键在于“陛下遇群臣无术”3838。这一对话提示我们,“置台谏之人”只是“遇群臣之术”的一方面。3939除此之外,神宗改造台谏机构之“术”还有另一侧重点,即对台谏官工作方式的改造。

   北宋前期的言论监督形式给了台谏官较大的自由发挥空间,已如前文所论。对君主而言,这种监督形式使台谏言论的内容存在较大的不确定性,难以随心所欲地加以控制。因此,对台谏官在进言过程中“抓大放小”的倾向,以及充分利用“风闻言事”之权带来的便利等特点,正是神宗在改造台谏官工作方式的过程中,试图改变的重点环节。

   熙宁年间,“抓大放小”的倾向不仅使台谏官关注新法问题,也使他们更多地站在探讨决策的高度,将立论的基点放在诸项新法本身是否可行上,于是质疑、批评新法的声音在台谏官中声势颇大,这令神宗非常不满。为此,神宗不但频繁贬逐台谏官,对台谏官监督的面向也有着自己的主张。熙宁三年,知谏院胡宗愈多次上言对中枢决策提出异议,在神宗看来这都是“沮败朝廷政事”的表现,令他十分气愤,以至于当面“责(宗愈)以方镇监司事可言者众,略不为朕作耳目,专沮败朝廷所欲为”4040。当右正言李常上疏反对青苗法,称“散常平钱流毒四海,又州县有钱未尝出而徒使民入息者”时,神宗命他“具州县吏姓名”4141,言外之意是要绕开青苗法好坏的问题,将处置的对象变为所为不法的州县官吏。可以看出,在这些问题上,神宗并不认可台谏官与决策层探讨决策合理性的做法,而是更希望他们帮助朝廷监督地方行政事务的运作,特别是那些不奉行朝廷政令的官吏。这种想法也并非停留在理念的层面上,而是曾反复、明确地向臣下传达。

   另一方面,台谏官在进言过程中,难免会用到一些未经核实的信息和夸张的表达方式,不能保证其所言内容没有失实之处。台谏官依仗朝廷许其“风闻言事”的优待,时而利用一些模棱两可乃至失实的理由来讨论重要政务的话题。当支持新法的李定被神宗任命为御史后,苏颂等三位知制诰先后以此任命不合典制为由,封还词头。后来,主管御史台的陈荐又指责李定不服生母之丧。对此,王安石曾对神宗分析道:“苏颂辈攻李定终不敢言其不服母丧,独陈荐言者,荐亦知李定无罪,但恃权中丞得风闻言事故也。”4242李定是否不服母丧,当时未经核实,是否有罪尚不能确定,故而词臣不曾言及此;但由于台官有“风闻言事”之权,陈荐也就敢以此名目攻击李定。

   台谏官所言之事时有失实之处,神宗对此也心知肚明。熙宁年间不少台谏官员在被贬时,“言事不实”都是其罪状之一。神宗曾对王安石提到,御史进言称很多军人对外戚宅邸奢华感到不满,随即又说“御史有此言耳,未必军士便有此言”4343,对御史之言的真实性表示怀疑。其实,历代君主都知道“御史言事不实亦常事”4444,但神宗为了推行自己的政策,很多时候并不愿宽容台谏的这种做法。他时常在台谏官进言后令其“分析”,即让后者详细说明所言之事的原委,又经常命官员调查台谏所言之事是否属实。这些做法正是看准了台谏所言内容不一定准确,如果仔细追究很可能会发现破绽。而一旦台谏官露出马脚,朝廷便可以借机治其“言事失实”“专为诋欺”之罪。4545这一切,都与此前“不问其言所从来,又不责言之必实”的通常做法迥异。

   综上所述,在推行新法的过程中,神宗希望改造台谏官的进言工作本身,使其职能更符合自身需求:监督内容上,不再主要是对最高决策层制定的法令提出异议,而是对行政官员的奉法效果进行监察;监督依据上,要根据法条和真凭实据,对官员的违法行为进行弹劾纠举。开始的时候,许多士大夫都对神宗与王安石针对台谏官的种种处置表示了不满,试图维护台谏机构的传统权益。但掌握着实际权力的毕竟是神宗皇帝,于是这些反对者最终纷纷退出了政治舞台,台谏机构也逐渐被神宗所属意的官员占据,舒亶、李定正是这后一类人的代表。对于神宗一手提拔起来的这些官员而言,他们所考虑的核心问题转而变为:如何在神宗给定的框架内,尽量施展拳脚来创造政绩、维护自身利益?对谏官而言,由于进言是其唯一的核心工作,所能做的更多只是在进言时,从立意到论证都更贴近神宗的要求。而对台官来说,由于御史台在唐代传统与现实体制中涉足的事务范围较广,他们可以发挥作用的面向也就更多。

御史首先找到的突破口是承治诏狱。在熙宁、元丰之际,蔡确、李定、舒亶等台官连兴大狱,波及甚广。确如学者所论,这其中既有着神宗捍卫既定方针的目的,也有着台官希合神宗以求进用的考虑在。4646蔡确在元丰初很快进位宰执,与他这几年在治狱上的“功劳”是分不开的。4747有学者进而认为,李定、舒亶皆是蔡确系人马,他们在御史台设立六察案,是为了与高层内不太支持新法的吴充等人作斗争,借此督促有司及时准确地执行新法,以维护新法的推行。4848这一观点机械套用新旧党争的框架,逻辑略显牵强,与当时的实际情况不甚吻合。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国史研究. 2021(03)
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