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谭清值:行政处罚规范的合宪性解释——基于66个行政处罚案例的实证考察

更新时间:2021-10-30 07:30:34
作者: 谭清值  
06)”中,法院也对《宪法》第41条规定“检举权”行使的条件及其重要性进行了解释—“为了保障公民充分地行使这一民主权利,公民在行使检举权时,对其行为应享有充分的豁免权。因此,并不应强求其所检举的情况一定属实,国家机关亦不能仅因检举人所反映情况与事实有所出入便对其科以处罚,否则,民众对政府的信任会丧失殆尽,亦与我国的民主法治建设背道而驰”,[19]从而最终认定原告行为不属于《治安管理处罚条例》(1994)第22条第3项规定的“捏造事实诽谤他人”之行为,实质上做出了该行政处罚决定侵犯《宪法》保护的公民“检举权”的判断。

  

   (三)“基本权利限制”方式

  

   “基本权利限制”方式的论证逻辑分为两个阶段:法官首先援用宪法条文对与案件相关的基本权利予以肯认,嗣后基于“限制条件”主张对该基本权利实施限制,以此证明行政机关的行政处罚决定合法。通过梳理,“限制条件”可以分为两类,第一类是“行使权利侵犯他人权利或妨碍社会公共秩序”,第二类是“行使权利违反法律、法规”。此类案件数量较多,共64个,在所有案例中占比约70%。

  

   “韩建国诉桂林市公安局秀峰公安分局治安行政处罚案(2012.11)”属于以“行使权利侵犯他人权利或妨碍社会公共秩序”为由对基本权利进行限制的案件类型(该类案件共9个)。法院首先援引《宪法》第35条规定,认为“公民享有言论自由的权利”,进而以“在行使该权利时,亦必须承担法律规定的相关义务,不能因行使自己的权利而侵犯他人权利或妨碍社会公共秩序”为由,认定“原告韩建国在其反映的问题未得到圆满答复的情况下,即到公共场所散发传单,属于《治安管理处罚法》规定的扰乱公共场所秩序的违法行为”。[20]因此,公安机关对其所作的行政处罚决定合法,系对韩建国言论自由权的合法限制。

  

   “张慧容不服巴中市公安局巴州区分局治安行政处罚案(2015.03)”则是以“行使权利违反法律、法规”为由限制基本权利的案件类型(该类案件共29个)。法院首先以《宪法》第36条为依据,认为“宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项基本权利”,进而主张“公民在享有该权利从事宗教活动的同时,亦不得违反法律法规的相关规定”,并认定“张慧容组织基督教家庭教会信徒50余人,在街道进行游行、散发传单,不听从公安机关现场劝阻,持续时间长达5小时的行为”,违反了《治安管理处罚法》第55条之规定,[21]公安机关的行政处罚决定因而具备合法性,系对张慧容等人的宗教信仰自由之合法限制。而在“余敬诉武汉市公安局江岸区分局治安行政处罚案(2015.12)”等案件中,法院则以“行使权利侵犯他人权利或妨碍社会公共秩序”和“行使权利违反法律、法规”之双重理由(该类案件共26个),认定被诉行政处罚决定合法,主张对公民的“批评建议权”(《宪法》第41条第1款)等基本权利进行限制。[22]

  

   颇值得注意的是,在“成怀山诉昆山市公安局治安行政处罚案(2014.05)”中,法院根据案件事实,指出“公民有言论的自由,对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利”(援引《宪法》第35条和第41条之规定),同时又指出“公民的人格尊严不受侵犯,禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”(援引《宪法》第38条之规定),这实际上明确了本案构成了“言论自由”“批评建议权”和“人格尊严”之间的冲突,即原告成怀山在行使其“言论自由”和“批评建议权”时,和他人的“人格尊严”产生了冲突;从法律论证的角度看,被诉行政处罚决定(内容为对成怀山处以行政拘留)是否合法,取决于上述相互冲突的权利之间的权衡结果。但法院的判决忽略了这一过程,而是以“公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”为由,直接认定成怀山的言论自由、批评建议权侵犯了他人的人格尊严,从而得出被诉行政处罚决定合法的结论。[23]

  

   (四)“单纯合宪认定”方式

  

   “单纯合宪认定”方式,是指在裁判说理中法院将宪法条文置于法律规范之前,且未结合个案做出稍显详细的“解释”,亦非判断行政机关或相对人的行为是否违宪,仅志在于表达所援引法律合乎宪法的意旨。[24]在司法论证中,如果更为一般的规范被看作是明智又合理、或正当且可欲的规范,那么可以恰当地将这种规范视为原则,其可以说明或证立处于疑义中的更为具体的规则。该方式中,作为原则的宪法规范无疑具有证立法律是一项好的规则的功能,或可以帮助我们说明为什么作为一项规则的法律值得被遵守。[25]属于该方式的有5个案件,有3个案件涉及基本权利的援引,另2个涉及基本国策条款。

  

   前者如“吴永红诉凯里市公安局治安行政处罚案(2015.04)”,法院首先援引《宪法》第39条(居住自由),并顺势指出“住宅不受侵犯是公民依法享有的基本权利”,而后援引《公安机关办理行政案件程序规定》第68条规定,并认为“当接处警行为确有必要立即检查公民住所的,必须有证据表明公民住所内正在发生危害公共安全、公民人身安全的案件,不立即检查可能对公民人身和财产安全造成重大危险”。[26]可见,法院旨在通过居住自由条款证成《公安机关办理行政案件程序规定》第68条的合宪性。[27]后者如“董金良诉涡阳县国土资源局土地行政处罚案(2015.11)”,该案中法院首先援用《宪法》第10条“宅基地属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之规定,并认为“该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖,宅基地使用权转让需依照法律规定的原则”。随之,法院援用《土地管理法》第62条第4款、第63条、第66条第1款等规定,并结合个案事实认定原告的转让行为违法。[28]法院无疑是将《宪法》第10条(国家土地政策)作为“原则”用以证立《土地管理法》相关规定的正当性。[29]

  

   三、援宪说理实践方式与合宪性解释的关系辨识

  

   行政处罚案中法院的“援宪说理”呈现为四种实践方式,展示了司法实践之树的常青,这也多少令人充满惊喜。但考虑到,无论是针对何种性质规范的合宪性解释,仍应当与规范主义的法律方法、宪法一般原理相契合。通过审视当前“援宪说理”实践方式,其内部与行政处罚规范合宪性解释存在疏离,亦有耦合之处。

  

   (一)援宪说理实践方式存在的现实困境

  

   以规范意义上的法律方法及立宪主义宪法的基本理论为标准,可以发现上述“援宪说理”实践方式与之存在诸多扜格不人之处,本文将之归结于以下三个方面。

  

   1.公民违宪主体资格的疑异

  

   在“公民附带违宪”方式中,法院志在补强其对被诉行政处罚决定的合法性判断,这种“补强”功能体现为对公民个人行为违反宪法的指摘。而所谓公民个人违宪,则指向权利侵犯人与受害人的侵权法律关系,即一个私人对另一个私人基本权利的侵犯,如王贵华案中的“违宪行为”指向王贵华等人对姜书建人身自由权的侵犯,而刘登晓案中的“违宪行为”则是指刘登晓对他人住宅不受侵犯权的侵害。然而,在未经充分论证的条件下,贸然做出个人行为违宪的判断,显然与当代立宪主义的宪法理论与实践不相凿枘。因为在立宪主义精神所立基的公域与私域的划分、个人与国家的对抗之二元结构中,宪法的调整对象主要被设定为个人与国家之间的关系,基本权利是一种公民(个人)所拥有的针对国家权力的自由权利,其效力主要限于公民与国家之间,而不及于公民之间。[30]按照这种理论,上述案件所涉及的人身自由、住宅不受侵犯权等自由权之主要功能亦在于防御国家、防范公权力的侵害,在行政处罚这类典型的关涉公民与行政机关之关系的公法案件中,则存在着行政机关运用其行政处罚权侵害公民基本权利而导致违宪的可能。但在“公民附带违宪”方式中,法院所作的违宪判断却指向私人之间的侵权法律关系,即基本权利规范在公法案件中被作了“私法化”运用,这种将基本权利规范无条件地直接运用于私人之间的做法,模糊或消解了立宪主义所立基的公域与私域二分之基本立场。[31]

  

   当然,立宪主义宪法理论并不完全拒斥基本权利规范在私领域的适用。随着市民社会的内部分化以及公权力由国家独占的传统权力结构的擅变,出现了实际形态与侵害能力可与国家权力比肩的庞大的私团体(如大型企业等)以及承担公权力部分功能的所谓“第三部门”,[32]这些“社会性权力”对基本权利的威胁与侵害,使得基本权利规范在私人关系中的适用应运而生,由此产生了处于通说地位的主张,将基本权利规范间接地、有条件地适用于私人关系的“第三者效力”理论(德国)与“国家行为”学说(美国)。“第三者效力”理论的“间接适用”说主张,某些重要的、可视为“客观价值秩序”的基本权利规范必然会渗透或辐射到私法领域,从而影响私法的解释与适用,但由于公私法调整对象的区分,这些基本权利规范在私法中的运用必须通过民法中的概括性条款“间接”发生效力,即以该条款为“媒介”,通过解释将基本权利规范的意涵注入私法关系中。[33]换言之,私法关系主体直接违反的仍然是民法中的概括性条款,但由于该条款所蕴含的基本权利规范的实质内容而构成“间接”违宪。可见,在间接效力说下,仍然不存在公民个人“直接违宪”的可能性。“国家行为”理论在坚持基本权利针对国家权力这一传统理念的前提下,通过在侵犯基本权利的公民行为中寻找“权力因素”而将其视同政府行为,使得宪法得以适用。[34]正是由于“国家行为”学说认定违宪的主体是“准国家权力主体”而非公民个人(虽然可能构成同一主体,但是法律身份并不相同),所以该学说也无法为“公民附带违宪”方式提供理论依据。总之,宪法主要的拘束对象是国家权力,公民是基本权利规范受益人的角色并没有被根本扭转;如果轻率地认定个人行为违宪,将损及立宪主义的基本价值。

  

   2.基本权利法律保障理论的误用

  

   在“基本权利限制”方式中,“行使权利违反法律、法规”这一权利限制条件存在对基本权利法律保障理论误用的问题。在张慧容案及相似案例中法院以“不得违反法律法规的相关规定洲权利的实现必须符合法律规定”“公民行使自由和权利不能超出法律的规定”等理由排除基本权利的保护,背后皆隐藏着通过法律而实施基本权利的观念。这种观念源自宪法实践中“基本权利间接保障”模式,它与通过宪法的直接保障模式相对应,通过次宪法层次的法律保障基本权利,同时也意味着可能通过法律等下位法对其进行限制,解决这种张力的关键在于法律保留原则。法律保留原则所意在强调,立法对行政、司法限制基本权利的防范而非法律可以当然地限制基本权利本身。立法者必须准确地界定每一项前提条件,以使限制基本权利之权限不会落入行政或司法裁量手中,也不允许由行政或司法权力独立地限制基本权利。[35]但是,在“基本权利法律保障”理论掩护下,前述法院无不偏颇地强调法律对基本权利的限制功能而非保障功能,实质表现为对法律保留原则的误用。司法论证上有意或无意的避重就轻,造成了在裁判效果上“法律俘获宪法”的结果,也使得基本权利司法保障的“实质空洞化”。

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本文责编:陈冬冬
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