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林彦:论人大执法检查权的功能整合

更新时间:2021-10-30 07:29:35
作者: 林彦  

   引言

  

   在任何一个成熟有序的现代社会,有效运行的问责机制均是不可或缺的。在我国人民代表大会制度下,如何有效监督权力的运行,使其既符合宪法、法律的要求又满足人民的期待,始终是一个富有挑战性的问题。其中,良法获得“高效实施、严密监督”也是“法治中国”的核心要义之一。如何建立其有效的问责机制则是“法治中国”所面临的具体挑战。[1]近些年来,执政党也始终强调要“坚持党的领导,人民当家作主和依法治国的有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路”。由此可见,人大监督权的设计和运行并非仅仅是单向度的民主问责,而是需要关照多元利益格局并整合多重制度逻辑。

  

   基于上述认知,本文承载着多个问题意识:在现有的人民代表大会制度之下,问责如何可能、何以有效、走向何方?同时,监督权的行使如何协调现实需求与原则坚守这两种重要的价值?置身于转型期和变革时代,能否找到一个适当的制度窗口观察并展现党的领导、人民当家作主、依法治国这三者的互动关系?一项制度是否以及如何并行不悖地应对和满足不同的需求?不同的需求又如何重塑和改造某一制度的功能?

  

   本文将结合执法检查的功能整合与监督理念之间的互动关系,通过“制度—行为—观念”三个维度回应上述问题,并在此基础上尝试总结我国人大制度下权力成长与运行的一般逻辑。

  

   一、立法嵌入理论的局限性

  

   在研究全国人大常委会恢复工作初期组织建设的过程中,欧博文(Kevin O’Brien)教授提出了立法嵌入理论(legislative embeddedness),即全国人大常委会通过将其自身嵌入到执政党的组织之中以及与强大的行政系统开展合作并寻求其支持,从而实现权力的成长和拓展。[2]韩国学者赵英男(Young Nam Cho)教授在对我国地方人大的研究中部分证成了立法嵌入理论。但是,他认为,尽管地方人大(尤其是县级人大)仍然寻求执政党及行政机关的支持,但已经能够在监督活动中区分不同对象而展现更具冲突的一面,尤其是在面对法院的时候。[3]

  

   执法检查权的确立过程也大体上合乎立法嵌入理论的逻辑。在早期实践中,全国人大常委会曾与其监督对象——国务院共同组织执法检查,以寻求后者的支持。20世纪90年代中后期,来自地方的质疑迫使常委会及时纠偏,通过系统性反思、调整使执法检查更加适应政治生态。[4]如果将其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等较为刚性的监督方式相比,已经纳入《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)的执法检查无疑具有更强的韧劲和生命力。由于与执政党干部任用权、行政决策权、审判权等存在一时难以调和的张力,那些较为刚性的监督方式最终未能获得监督法的接纳。[5]立法取舍的结果不仅凸显了改革及其边界之间的微妙关系,[6]而且也表明,执法检查与人民代表大会制度以及宏观政治制度之间存在较大的兼容性。这种兼容性不仅奠定了其合法性,而且也为其进一步发展提供了潜在空间。

  

   然而,面对执法检查,立法嵌入理论也明显存在力有不逮之处。事实上,作为制度创设者与实践者的全国人大常委会并非只是为自身寻找妥贴的生存及发展空间。执法检查的形成过程更多地彰显其制度创新的主动性和制度实践的持久韧劲。执法检查首先是全国人大常委会自我创设的监督机制,其在诞生初期更缺乏坚实的宪法及组织法支撑。彭真同志通过巧妙地解释宪法化解了合法性危机。[7]此后,历届全国人大常委会不约而同地将其作为一项具有战略意义的重要权力,持之以恒地加以实践,从而不断巩固其难以轻易撼动的权威。来自地方的广泛质疑并未使执法检查退出历史舞台,全国人大常委会通过及时纠偏化解了危机。[8]同一时期,在《农业法》执法检查报告引发行政机关质疑[9]之后,常委会仍然坚持继续就该法开展检查。因此,与其说常委会被动地适应环境,不如说其始终致力于能动地构建适合执法检查制度与时俱进的外部生态。换言之,在常委会看来,其他机关也要不断适应执法检查的存在及成长。总之,执法检查的形成过程为我们展现了一幅颇为生动的全国人大常委会权力生长图景,完全打破了“橡皮图章”的刻板印象。

  

   相较于制度史,执法检查功能整合的多样性与复杂性更是立法嵌入理论所无法解释的。在功能整合方面,全国人大常委会展示了更大的自主性与能动性。在人民代表大会代表制度下,功能整合与变迁其实并非罕见。例如,有学者发现,全国人大财经委在协助全国人大行使预算监督权的过程中,已不再局限于程序性、形式化的监督,而是可以对国务院提交的预算草案和预算执行情况的报告进行实质性审查,并影响国务院的预算编制与预算执行。[10]也有学者指出,兼具监督功能与施政功能的政府工作报告在实践中则偏重施政功能。[11]与这些局部的、个别的功能转型相比,执法检查的功能整合则是多元的、系统性的,其对全国人大常委会的塑造也是颇为深刻的。全国人大常委会对执法检查的功能整合本质上构成了国家治理体系和治理能力现代化过程中的制度创新。

  

   二、功能整合及其制度成因

  

   (一)功能整合的两种形态:嵌入与溢出

  

   事实上,实践对执法检查功能的塑造与改造超乎我们的想象,而功能整合也蕴含着常委会与其他重要机关和组织间复杂的互动关系。大体而言,功能整合包括嵌入与溢出两种形式,前者指将其他制度功能嫁接至执法检查之中,而后者则指将监督功能扩及其他场域及对象。

  

   1.功能嵌入

  

   执法检查原初及主要的功能在于确保宪法和法律的实施,中央“一府两院”是其法定的检查对象。在法定功能发挥的过程中,全国人大常委会有意识地将其他监督功能平移并嵌入执法检查,从而实现功能的多元化和兼容性。

  

   首先,在督促国务院确保执法经费及其他条件时,常委会的预算监督功能被成功地嫁接进来。当下,我国的立法过程尚未进入对各种成本“斤斤计较”的阶段。立法可行性分析、立法前评估等也尚未精细到“数目字管理”的程度。但是,执法检查往往成为暴露“不计成本”立法的弊端的有效途径。面对经费不足、经费被克扣或挪用等现象,常委会要求国务院及时加以纠正,以确保执法活动的顺利开展。执法检査使全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。这种具体的、个案式的监督扭转了其在预算编制和监督领域的被动地位,同时也弥补了立法过程所留下的缺憾。[12]

  

   其次,在确保建立更合理有效的执法体系过程中,常委会将执法人员编制方面的监督施加于国务院。在执法检查过程中,基层和地方政府往往反映,编制有限和执法人员配备不足是制约法律顺利实施的重要因素。导致这一状况的原因通常包括未设立相应机构、机构改革导致职能弱化、机构内部机制不畅等。为此,常委会敦促国务院设立新的专职机构、确保或增加某一领域的执法编制等。[13]编制监督历来是人大监督的一个盲区,但执法检查却借助完善执法体系的契机在一个具体的领域“亡羊补牢”。

  

   再次,在检查实践中,全国人大常委会创新性地将这一监督平台嫁接到完善法律这一立法任务之中,及时发现现行立法所存在的问题,从而在立法程序之外建立起一个有助于适时监控和提高立法质量的信息收集系统。由此,纯粹的律他及监督制度被改造成为有效的自省与反思机制。不论在制定新法、修改旧法,还是在督促制定配套行政法规、司法解释、地方性法规等方面,执法检查都发挥了独特的作用。同时,这一功能嵌入经历了从自发到自觉的发展过程。时至今日,为了修改法律而专门开展执法检查也已成为常委会一种常态化的日程安排。[14]

  

   最后,在实践中,执法检查也逐渐成为执政党形成、宣传、推行、检校其政策的一种有力的制度工具。这一功能嵌入本质上反映了政党制度对于人民代表大会制度的影响,也是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体现。同时,这一过程也是常委会主动争取执政党对其立法、监督等工作支持的理性选择。因此,推动中央重大决策部署的贯彻落实逐步成为常委会监督工作的重点。根据执政党政策确定执法检查重点、利用执法检查宣传党的政策、检查政策的执行情况、向执政党提出政策建议是功能嵌入的具体表现。[15]

  

   2.功能溢出

  

   功能溢出的典型包括对地方政府的检查以及将监督行政的惯性延拓至司法领域这两种情形。

  

   首先,由于缺乏将地方政府作为监督对象的组织法依据,作为检查主体的全国人大常委会积极寻求与地方政府实现互益型的合作。具体而言,常委会因地制宜地运用了以下三种不同的策略:通过委托检查缓和地方人大及政府的抵触情绪,此为妥协;在监督地方政府依法行政的同时,关注和解决执法成本问题,并吸纳地方提出的修法意见,此为互惠;破除地方保护主义、解决跨区域执法难题、分享执法经验,此为利他。这些互动也为我们展现了一种合作型的央地关系模式。[16]

  

   其次,与针对其他对象的执法检查一样,针对法院的检查监督半径也溢出了其法定功能的辐射范围。除了督促检查法院在审判中不折不扣地实施法律之外,执法检查还从以下几个侧面对审判权产生影响:督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件以及监督个案的处理。然而,由于惯性使然,常委会也经常将同为监督对象的政府与法院等量齐观,从而突破了一些原则性的制度禁忌,包括监督个案的处理、影响司法政策的制定以及倡导建立跨部门办案协调机制。[17]

  

   (二)制度成因

  

显然,拘泥于监督法及法定功能很难完整地观察和描述执法检查的制度全貌。那么,如何解释上述功能整合现象呢?笔者认为,主客观两方面的原因均不容忽视。就客观方面而言,功能整合是宏观的政治体制及政治运行逻辑下任务传导的结果。作为最高国家权力机关、最高国家立法机关的全国人大及其常委会并非处于政治真空之中,而是镶嵌附着于我国政治体制及社会环境之内,很难脱离这些具体的生态而独立存在。执政党、其他国家机关、社会公众都会不断地向其提出各种利益诉求和任务清单,其也被要求努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这些诉求和清单并非常委会的法定职权能够一一对应予以容纳与反馈的。常委会与这些主体间长期所形成的组织互动便创造出了一系列制度连接点,这些制度连接点进而成为了回应外部传导的诉求和任务的关键载体。例如,常委会也要接受执政党的组织领导,并通过内部党组传导、执行执政党最新政策。因此,执法检查承担宣传、执行、校验执政党政策的功能也就并不令人意外。[18]再如,统一战线的特殊任务使常委会在执法检查过程中会关注一些涉及特殊群体(尤其是涉及重要统战对象)的个案。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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