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王世涛:行政负责人出庭的规范分析与制度反思

更新时间:2021-10-30 07:25:51
作者: 王世涛  
最高人民法院原副院长江必新在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的新闻发布会上介绍,新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。如,山东法院2015年开庭审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉达1637人(次),比2014年增长4倍多;北京市平谷区人民法院2015年审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉96件,出庭应诉率为63.6%。另外,从2015年各省市政府工作报告和法院工作报告中可以看出各地行政机关负责人出庭应诉的成绩单。上海市全年行政机关负责人出庭应诉共759人次,同比上升67.2%;浙江全省法院开庭案件行政机关负责人的出庭应诉率约为31%,同比上升16个百分点;甘肃行政机关负责人出庭应诉率为33%;湖南株洲全市法院行政诉讼收案548件,行政机关负责人出庭应诉190件,占到了1/3;安徽宣城全市法院行政机关负责人出庭应诉170件,出庭应诉率达41.98%。更有甚者,宁夏行政机关负责人实际出庭率达到80%以上;湖北荆州2014年达到100%,2015年1至8月也保持在100%。[34]

  

   可以说,一些地方法院的行政机关负责人高出庭率是基于“法院倡导、党委领导、行政主导”三方联动以及科层压力和政绩动力“双轮驱动”的结果。各地纷纷出台的行政首长出庭应诉的规定中几乎均存在相应的量化考核条款,将行政机关负责人出庭次数作为衡量依法行政的标准,或将出庭次数与绩效考核挂钩。行政机关负责人出庭应诉工作基本上被纳入“年度依法行政工作考核范围”“年度绩效管理考评体系”,出庭一次加积分,不出庭扣积分。[35] “出庭应诉率”被标准化、计量化,形成“法治 GDP”指标的重要参数。然而,值得关注的是,从历年数据看,出庭应诉率与依法行政水平之间并不存在统计学意义上的相关性。[36]

  

   根据上述统计情况,高出庭率毕竟只出现在全国范围内的少数地方,是否具有普遍性呢?而且上述数据只反映了《行政诉讼法》修改后确立行政机关负责人出庭应诉制度后第一年即2015年的情况,2015年以后这些地方仍保持高出庭率吗?带着上述疑虑,笔者对大连两级法院近年来行政诉讼案件被告行政机关负责人出庭应诉情况进行了调研,从中揭示这一制度实施的实际情况、存在的问题以及背后的真实原因。与少数地方高出庭率形成强烈反差,大连两级法院行政机关负责人出庭率却很低,而且连续几年都在低位徘徊。在大连两级法院行政诉讼中,2015年,行政机关负责人出庭案件共78件,出庭率为8.37%;2016年,行政机关负责人出庭人数119,出庭率为11.12%;2017年,行政机关负责人出庭人数186,出庭率为11.32%;2018年,行政机关负责人出庭次数193,出庭率为13.84%;2019年,行政机关负责人出庭次数210,出庭率为12.45%(如表1所示)。从上述数据可以看出,大连两级法院行政诉讼案件被告行政机关负责人出庭率从2015年的8.37%到2018年的13.84%,呈稳定增长的态势,但涨幅很小,然而到2019年却又小幅下降。[37]而且行政机关负责人出庭率在各基层法院之间非常不平衡。如大连高新园区法院行政机关负责人出庭率达到84.21%(开庭19次,负责人出庭16次),而多数法院低于10%,长海县法院的出庭率竟然为0。从总体上看,大连两级法院行政机关负责人出庭率偏低。而且就出庭的案件来看,呈现出部门负责人少、政府负责人多,正职少、副职多的“两少两多”现象。行政机关负责人出庭应诉制度远未达到制度设计预期的目标和效果。

  

  

  

   在此期间,2018年《解释》的公布大幅度提高了被告行政机关负责人出庭应诉义务的强制性程度。如设定了四类应当出庭的案件,即“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件”。但实践的效果却不尽如人意。到2019年底,大连市两级法院行政机关负责人出庭率不升反降,比2018年降低了1.39个百分点。根据调研,行政机关负责人是否出庭以及出庭率的高低基本上取决于当地党政领导人是否重视以及重视程度,如果党政机关领导人重视程度不够,也很难奏效。2018年大连市中级人民法院行政审判白皮书第一次比较详细地指出了行政机关负责人出庭应诉存在的问题,而且大连市委首次召开会议专门听取白皮书内容,主要领导比较重视(笔者注:是主要领导而不是正职领导,是比较重视而不是非常重视)。当年行政机关负责人的出庭率较上一年仅有2.52个百分点的增幅。然而,第二年大连市委主要领导没有关注,大连两级法院行政诉讼被告行政机关负责人出庭率亦小幅下降。

  

   大连两级法院始终保持行政机关负责人出庭率的低位状态,除了与领导的重视程度直接相关,还有一些具体的原因,如,行政机关负责人特别是正职负责人公务繁忙,没有时间出庭;行政机关负责人在观念上仍不愿意接受作为被告“出庭受审”的事实;而且行政机关负责人不出庭也不会担责,没有太大压力。虽然2018年《解释》确立了行政机关负责人不出庭的说明义务,甚至明确不出庭应诉的法律后果,即人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明,可以依照《行政诉讼法》第66条第2款的规定予以公告,建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。[38]但在大连两级法院审理的行政诉讼案件中,行政机关负责人仍多以“公务在身”“参加会议”等原因推脱。为什么有了司法解释的强力推动,被告行政机关负责人的出庭率仍没有显著改善呢?其根本原因在于,司法解释对政府机关没有直接的约束力,甚至可以说,地方政府官员很少甚至从不在意司法解释。用大连市中级人民法院行政审判庭一位法官的话说,政府官员从来都不把司法解释当回事。司法解释并未真正对行政机关负责人构成硬约束。因此,行政机关负责人不出庭不会有实质性风险,而出庭后败诉可能会担责。这种正向与反向激励也导致行政机关负责人不愿意出庭。

  

   (二)实效缺失:“出庭不出声”的尴尬

   普遍的低出庭率显现行政机关负责人出庭应诉制度没有达到预期的目标,“出庭不出声”更是制度设计者始料未及的。可以说,形式化的出庭率仅仅是表明政绩的数据,对公正的司法审判和实质性地化解纠纷没有实际意义,在少数所谓高出庭率地方普遍的“出庭不出声”更是雪上加霜。据报道,温州市中级人民法院相关负责人称,总体上看,温州市行政机关在执行出庭应诉方面还存在“走过场”“重形式”的现象,九成以上的行政机关负责人“出庭不出声”。[39]根据笔者的实证考察,近五年大连两级法院行政责任人“出庭不出声”的现象也非常普遍,甚至超过90%。从普遍的低出庭率到普遍的“出庭不出声”印证了行政机关负责人出庭应诉制度实施效果不容乐观。

  

   为什么行政机关负责人“出庭不出声”呢?笔者认为主要有下述几方面原因:行政机关负责人公务繁忙,无暇了解案情,在法庭上不知道说什么[40];行政负责人往往对案件相关法律依据并不熟悉,在法庭上想说怕说错[41];行政机关负责人大多是迫不得已出庭应诉的,只要出庭就完成了出庭的考核指标,说不说没关系。

  

   为了解决“出庭不出声”的问题,2020年《规定》特别要求:“行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见,对所依据的规范性文件进行解释说明。”而且要求,“行政机关负责人出庭应诉的,应当就实质性解决行政争议发表意见。”将行政机关负责人“出声”作为一种强制性义务,而且强化行政机关负责人对实质性解决行政争议参与度。然而,这不可能从根本上解决问题。因为,法律或司法解释可以强行要求行政机关负责人“发表意见”,但不可能要求其发表具体意见,即可以规定其必须说话但无法规定其说什么话。因此,“出声”未必比“不出声”更有利于制度预期效果的实现。

  

   对大连两级法院的调研情况显示,不但行政机关负责人普遍“出庭不出声”,而且出声的行政机关负责人对案件的实质参与程度很低。表现为,庭审前准备不充分,超期提供证据、证据提供不全面,甚至遗漏必要证据。所谓“出声”,只是念答辩状。从总体上看,大连两级法院行政诉讼案件中行政机关负责人出庭率低、参与度低,效果较差,与这一制度设立的初衷相去甚远。

  

   (三)目的虚设:“告官要见官”的一厢情愿

   行政诉讼本身就是民告官,在传统观念中,政府机关工作人员相对于民而言皆为“官”。也就是说,行政机关任何人出庭都代表官一方,皆可以称为“官”。江必新曾指出,要明确“行政机关工作人员”的含义,确保“告官见官”。即,《行政诉讼法》第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以被视为被诉人民政府相应的工作人员。因此,不是一定要由行政机关负责人出庭才满足“告官要见官”的要求。然而,行政机关负责人出庭应诉制度要实现的直接目的——“告官要见官”中的“官”显然是狭义的“行政机关负责人”。

  

   然而,所谓“告官要见官”是原告的真实诉求吗?在行政机关负责人和相应的工作人员均可以出庭应诉的情况下,原告更愿意见到行政机关负责人吗?颇具讽刺意味的是,作为行政机关负责人高出庭率的楷模,江苏省某地的原告出庭率却不高。2015年,江苏省行政机关负责人出庭应诉率达86.10%,全省41个县(市、区)行政机关负责人出庭应诉率达100%。而江苏省苏州市姑苏区人民法院于2015年5月1日至2016年5月1日的95份判决中,原告共105人中本人出庭的仅51人,占比48.57%。[42]如果将“告官要见官”作为原告的诉求,那么原告见官的合理期待是什么?在行政诉讼中,“见官”比“不见官”对原告更有利吗?“民告官”追求的是“见官”还是胜诉的结果?众所周知,被告负责人出庭最大的负面效应在于,其相对于原告的强势话语权以及相对法官的优势地位从而导致对原告权利救济的不利影响。可以说,“告官要见官”是制度设计者强加给原告的主观臆断。有学者认为,“告官见官”满足了原告与行政机关负责人直接对话,也实现了对司法的基本尊重。[43]但笔者认为,“告官见官”潜在的寓意是,“民”到法院打官司,还是希望见到政府位高权重的“官”为自己做主(通过诉讼的信访化,使诉讼实现了信访的功能)。因此,“告官见官”满足的不是官民直接对话,而是官为民做主的期待;而且“告官见官”不但不能实现对司法的基本尊重,相反是对司法的轻视。因为,“告官见官”浸淫于官本位的观念之中。有学者所谓其自身表现出的“中国智慧、本土经验”——“老大难,老大重视就不难”[44]仍弥漫着权力崇拜。因此,所谓行政机关负责人出庭应诉的民主正当性纯属无稽之谈。

  

根据我国《行政诉讼法》的规定,在诉讼中原告、被告双方的法律地位平等。也就是说,在诉讼阶段,“官”的身份应当被“当事人”的身份所替代,这是保证行政诉讼公正审理的前提。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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