返回上一页 文章阅读 登录

秦前红:1982年宪法实施以来合宪性审查研究的回顾与展望

——为纪念现行宪法颁行四十周年而作

更新时间:2021-10-27 00:20:55
作者: 秦前红 (进入专栏)  
现行立法规定的主体资格条件过于宽泛,可能导致有关机关不堪重负。并且,任何主体都可以提起所导致的后果是任何主体都不能提起。所以,可以规定能够提起合宪性审查的主体范围是具体审理案件的法院和案件的当事人,并且所有级别的法院均可以提起审查,当事人提起审查的条件是须为案件的当事人、要穷尽法律救济、只对法律文件提起审查而不审理具体的案件、须在法定时效内提起。[36]也有学者建议应依据不同的情况来划定合宪性审查的提起主体,对于法律等规范性文件的合宪性审查的提起主体应当予以限缩,只有类似于诉讼法上的利害关系人才能提起,这样可以防止恶意开启合宪性审查。对于国家机关权限争议尤其是国家机关工作人员的违宪行为,应当赋予所有公民提起审查的权利,其原因在于这样有利于监督公务人员。[37]

   (四)审查规则的完善

   现行宪法和《立法法》有关合宪性(合法性)审查的规定较为原则,在实践中具体适用有一定的困难。若要使我国的合宪性审查能够切实运作起来,制定专门的规则是必要之举。有学者认为我国建立专门的宪法监督规则可以分两步走,第一步是通过修宪,增加专门的宪法监督制度;第二步制定专门的宪法监督法。[38]党的十九大之后,有观点认为制定《宪法监督法》或《宪法委员会组织法》是必要的,其内容包括:合宪性审查的对象;将审查程序规范化;根据不同的案件明确审查的方式;最后是确定违宪责任。由于合宪性审查与宪法解释之间的关系,有必要制定《宪法解释程序法》。[39]

   还有观点主张应当通过宪法教义学的发展来推动中国合宪性审查的发展,由于我国的合宪性审查与立法机关具有极强的关联性,应当更加关注立法中的教义学构建,实现“让立法者的‘依据宪法,制定本法’从‘有宪法可依’走向‘有宪法学理可依’”。[40]

   三、合宪性审查的实践运行研究

   在现行宪法实施后,虽然在相当长的一段时间内官方并未明确提出合宪性审查这一概念,但无论在学术研究中还是在相关的立法中,抑或是在相关的宪法事例中,均有大量的合宪性审查问题。当然,这里有相当一部分研究严格而言是对合法性审查的研究,合法性审查与合宪性审查严格而言并不相同,前者是依据法律开展的审查,而后者是依据宪法开展的审查。[41]但二者均是为了保证宪法之下的法制统一,保证法律体系内部和谐,从这一角度而言二者具有一致性。

   (一)备案审查制度的研究

   在宪法监督和宪法解释方面,现行宪法在1954年宪法基础上有较大的完善。2000年通过的《立法法》在第五章规定了更为完善的合宪性(合法性)保障机制。但是《立法法》的规定在实践中运行不佳,特定的国家机关由于我国的政治文化、备案制度运行的实际状况等原因尚未行使过这一权力,形成了“主体不适”或“主体错位”的现象;而特定机关以外的其他主体尤其是普通公民虽然有申请的实践,但并未能形成实质性的审查活动。[42]2015年修订的《立法法》对备案制度作了进一步完善,规定了专门委员会和人大常委会的工作机构可以开展主动审查,并将司法解释纳入到备案范围之中。2006年制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》在第五章规定了对规范性文件的备案审查,规定了县级以上的人大常委会对规范性文件审查的基准和权限等,从而将《立法法》未规定的部分规范性文件纳入审查范围中。

   在审查机构方面,2004年在全国人大常委会法工委之下设立了法规备案审查室,这一工作室是我国最早的专门审查机构。但是,这一机构附属于法工委,其级别较低,实际运行效果也不佳。当然,备案审查机构也在主动探索加强立法监督的实效,“从2006年起,开始对两高报备的司法解释进行逐件审查研究;从2010年起,对国务院报备的行政法规进行逐件审查研究。”[43]2018年底,全国人大常委会法工委提交的报告显示:在2018年,法工委共收到公民、法人和其他组织的审查建议1229件,属于全国人大常委会备案审查范围的为112件,2018年共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果,处理的数量仅占总数的19.6%,而该年并未收到有关国家机关提出的审查请求。这就印证了部分研究所说的,《立法法》的既有规定使全国人大常委会在主动审查方面存在非常大的且不合理的裁量权。其对法律文件的审查很大程度上属于一种“不告不理”“告了也不一定理”的被动审查。[44]在2017年的报告中首次公布了10个典型的备案审查案件。但是,从公布的材料来看,这些案件恐怕更多地涉及合法性问题,并不直接涉及合宪性,且该报告也未对这些案件做详细的说明论证,在地方立法权扩容和公民权利意识不断提升的情况下,备案审查理应发挥着“过滤器”的作用。[45]而从总体来看,充分发挥我国合宪性审查的作用依然任重道远。

   从我国备案审查的机构和审查规则来看,在审查程序上,有学者认为该审查是一种行政性程序而非司法程序,在救济性质上是一种针对国家法制不统一的补救性措施,难以持久地、根本性地解决问题。[46]备案审查的实质是合法性审查,并且其在透明度、同其他机关备案审查的衔接、处理结果的严肃性等方面均有进一步提升的空间。有学者建议,在法规审查方面应建立备案与审查相分离的被动审查模式。[47]还有学者建议将现有的有关立法予以统一规定,推动全国范围内备案审查工作的规范化和制度化,还可以将审查权适度下放。最后是推动备案审查工作的数字化和科学化,实现不同地域和机关之间的联通和信息共享。[48]

   (二)人权保障个案中的研究

   我国并不存在严格意义上的合宪性审查案例,但在实践中发生的许多实例均直接指向宪法。影响较大的包括“齐玉苓案”、“孙志刚案”、“洛阳种子案”、“男女退休不同龄案”以及近期发生的“扣留非机动车并托运回原籍”等,均关涉宪法,为我们研究合宪性审查提供了必要的实践素材。

   由于“齐玉苓案”是由最高人民法院作出的批复所引发,由此引出的议题是“宪法司法化”。“齐玉苓案”吹皱了宪法司法化这一池春水,一时的研究蔚为大观。“齐玉苓案”出现之后,对该案的评价呈现出两极的倾向。蔡定剑认为宪法的私法化可以实现我国公民基本权利从私法领域的保护过渡到公法保护。[49]也有学者反对“宪法司法化”这一提法,认为该观点是对宪法诉讼、宪法基本权利直接效力、公民宪法权利等问题的误解。[50]还有学者认为宪法司法化并非基于我国宪法的规定,现行宪法并未规定宪法的司法化,学界提倡宪法司法化不符合现行宪法的规定。[51]在“齐玉苓案”批复被废止后有学者认为该案的批复被废止值得嘉许,因为宪法司法化在我国难以嵌入宪制体制中;宪法司法化以权力的分立和制衡为前提,这和我国的立宪理念不符;当下我国司法人员的素质难堪此任。[52]该批复已经于2008年废止,通过普通司法机关来推行合宪性审查的方式可以说在当下已经被废弃。

   如果说“齐玉苓案”是平等主体间的纠纷,最高人民法院关于“齐玉苓案”的批复有明修栈道暗度陈仓之嫌[53],那么,“洛阳种子案”就直接涉及不同位阶的规范之间的冲突如何解决的问题,这毫无疑问是宪法问题。这里涉及的关键问题是规范之间发生冲突时该如何解决,由什么机关解决,并且由谁能提起审查,这些问题均涉及合宪性审查制度的核心。针对个案中时有发生的合宪性争议,有学者建议将合宪性审查机制与以审判为中心的司法体制改革结合起来,创建“合宪性问题移送机制”,具体而言,将个案中关涉的合宪性问题移送至最高人民法院,再由最高人民法院依据《立法法》第99条第1款向全国人大常委会移送,最终由合宪性审查机构集中审查,建构混合式的合宪性审查制度,以实现客观法秩序与主观权利保障的协调。[54]

   实践中,宪法规定的合宪性审查机关并未直接作出合宪性判断,“孙志刚案”发生后,虽有公民向全国人大常委会提出对国务院的行政法规予以审查的建议,但是最终未能启动审查程序。全国人大到目前为止公布了两个有关合宪性的决定,分别是1990年的关于香港基本法的决定和1993年关于澳门基本法的决定,这两个决定确认:两个基本法均是根据我国宪法并按照特别行政区的具体情况制定的,是符合宪法的。[55]

   四、我国合宪性审查研究的经验总结

   经过较长时间的努力,合宪性审查研究取得了一系列成就。从学术成果而言,立足于我国实践形成了一批具有影响力的论文和论著,相关的国外著作已经被翻译成中文,同时有一大批介绍域外相关制度的学术成果。在推动制度完善方面,在学界持续多年的呼吁下,设立专门委员会以保障宪法权威的倡议终于在顶层设计中得到回应,这都是学界研究与制度完善之间良性互动的体现。这些成果取得的原因在于立足于时代要求,坚持中国立场和中国实际,既注重中国本土资源的发掘又积极吸收域外的有益经验。

   (一)根植于改革开放的时代实践

   一旦步入法律虚无和无法无天的状态,宪法也就难以实现自己的功能,对宪法的研究也就无从谈起。改革开放之后,我国的政治和社会生活步入正轨,经济体制改革逐步推进,各种市场主体的活力得以释放,各种立法和改革措施不断出台,为合宪性审查提供了必要的前提。若无这种客观条件,各种研究终将沦为学者的自说自话。如不同层级的立法如何协调,其位阶高低如何确定,如何确保改革措施同宪法相一致等问题,都需要结合实践予以考量。同时改革开放的实践还为合宪性审查提供了较为宽松的学术环境,在各种政治运动不断的时期,学术研究难以深入进行,也难以形成真正的学术思想和思潮。在新的历史条件下各种学术论著如雨后春笋般涌现,不仅有对本国制度的反思,还包括对域外有益经验合理借鉴的建言,这些都离不开必要的学术环境。立足于改革开放伟大实践的中国合宪性审查研究不仅促进了学术本身的繁荣,更推动了我国合宪性审查的进步和完善,为实现国家治理体系和治理能力的现代化贡献了自己的力量。

   (二)以改革实践中产生的问题为导向,注重涉宪问题的解决

   宪法学作为实践的学科,其发展同中国的现实密切相关。现行宪法实施以来,合宪性审查研究在基本概念的厘清、学术话语体系构建、推动合宪性审查制度运作等领域发挥了积极作用。所有成就的取得离不开对现实问题的关注。在经济改革过程中出现了不同程度的利益纠纷,如征地拆迁、收容遣送、土地出让以及改革的部分措施与宪法文本不符等问题。这些问题往往会被追溯至宪法层面,会让人们追问这些规定和举措是否合宪。正是改革和中国发展过程中的实际问题为我国的合宪性审查研究提供了鲜活的素材和深入研究的动力。如就改革与宪法的稳定之间的关系形成了“良性违宪”争论,形成了相当多和有深度的学术成果。在物权法制定过程中关于该法草案是否违宪,以及在制定民法典过程中要不要规定“根据宪法,制定本法”,均涉及合宪性判断,通过对改革过程中出现的问题进行研究,既能够保障改革的合宪性,又可以将合宪性审查研究推向更深的层次。

   (三)注重本土资源的发掘和域外有益经验的借鉴

宪法于中国而言是舶来品,合宪性审查也不例外,但我国的宪法监督制度是根植于中国宪法理念与宪法实践的制度设计,我们的宪法文本和宪法实践要解决的是中国问题。现行宪法颁布之初,囿于知识储备和相关规定缺乏,对合宪性审查的研究有相当一部分是介绍外国经验或主张将部分国家的做法移植到中国。随着认识的深化,在制度设计和话语选择上体现出了中国特色,我国使用“合宪性审查”这一概念而不使用“违宪审查”即是如此。[56]在合宪性审查的功能上,如上所述,在改革开放初期有观点认为合宪性审查有助于保障我国改革开放的顺利进行。在强调实现良善治理的当下,合宪性审查有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的实现,并创造良好的发展舆论环境。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/129276.html
文章来源:《荆楚法学》2021年第1期
收藏