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殷剑峰:化解地方债务风险需要新一轮财政体制改革

更新时间:2021-10-26 09:37:32
作者: 殷剑峰  

  

   地方债务(地方政府直接或者通过城投、平台公司间接承担的债务)风险已经成为影响我国经济平稳发展的重大问题。2015年财政部推出“开前门、堵后门”的政策之后,地方债务融资渠道逐渐脱离原先隐秘的各种影子银行和“银行的影子”,转向了公开的债券市场。这种债务融资透明化的过程对于降低地方融资成本、延长债务融资期限产生了积极的作用。但是,另一方面,由于地方政府债券、城投债券等两种主要地方债务工具均为银行和非银行金融机构持有,地方债务风险有可能会通过公开的债券市场传染、放大成为系统性金融风险。

   我国政府债务的总体负担较轻

   化解地方债务风险的前提自然是理解其成因。我国政府债务的三个重要特点:第一,与其他主要经济体相比,我国政府债务的总体负担较轻。2020冠肺炎疫情冲击下,欧美日等发达经济体的广义政府杠杆率(政府债务/GDP)大幅上涨,德国的政府杠杆率最低,为70%,美国和意大利已经高达160%,而日本更是高达260%。

   相比之下,2020年我国的国债、地方政府债券、城投债券等三项政府债务的存量规模不到57万亿元,加上其他政府负债,政府杠杆率仅为60%。从今年的财政收支状况看,由于疫情后我国经济恢复得最快,今年上半年全部公共财政收入已经超过了2019年同期的水平,而上半年的公共财政支出却低于2019年同期。与财政收入大涨、支出下降相对应的是,截至今年6月份,中央财政在央行的存款已经高达4.6万亿元。

   第二,我国政府债务负担呈现中央负担较轻、地方负担较重的央地不平衡特征。在其他主要经济体中,政府债务都是以中央财政或联邦财政的债务为主。例如,在单一制国家的日本,2020年中央政府债务占全部政府债务的86%;而在联邦制国家,虽然地方政府的自主权较大,但政府债务依然是联邦政府债务为主,例如,在联邦制的美国和德国,2020年联邦政府债务占政府债务的比重分别为79%和64%。

   我国同日本一样,都属于单一制国家,但自2009年以来我国政府债务就一直是以地方政府为主。2020年,在包括国债、地方政府债券、城投债券、平台贷款等各种直接或间接的政府债务中,中央政府债务(国债)的占比只有34%。所以,如果不考虑货币统一、财政分散的欧元区(从统一的货币区看,欧元区各成员国的国债实际上也是地方政府债),那么,在主要经济体中,只有我国的政府债务是以地方政府债务为主。

   第三,我国地方政府债务呈现区域不平衡的特点,东部沿海地区债务负担较轻、中西部较重,发达地区债务负担较轻、不发达地区较重。仅以地方政府债券和城投债券这两种地方债务为例,2009年地方债务呈现出杠杆率与人均GDP正相关的关系,即经济越发达的地区,杠杆率越高;但2009年之后,地方政府杠杆率已经与人均GDP呈现出负相关的关系,即经济越落后的地区,杠杆率越高。

   根据我们的最新统计,2020年和2021年,各地债务(只包括地方政府债券和城投债券)的总还本付息额与财政收入(只包括一般公共预算收入和政府基金收入)之比在不发达地区高达43%,比发达地区高出10个百分点。2021年,部分省市(如西南地区的贵州、东北三省、天津等地)的总还本付息额/财政收入将高达60%以上。可以说,如果不借新还旧,这些地区基本不可能用财政收入来还本付息。而且,即使是仅仅偿还利息,有些地区也是困难重重。

   风险主要来自政府债务的两个不平衡

   我国政府债务的特点表明,从中央和地方的“总盘子”看,政府债务问题至少远不如其他主要经济体那么严峻,风险主要来自政府债务的两个不平衡:央地不平衡和区域不平衡,而这两个不平衡都与财政体制有关。在《金融大变革》一书中,笔者曾经区分了两种类型的财政体制:公共财政体制和增长型财政体制,两种财政体制的核心差异在于政府的功能和事权划分。

   在公共财政体制中,政府的角色是“守夜人”,其功能主要是为经济提供公共产品,如国防、治安以及基本的养老、医疗、教育服务等。中央/联邦和地方政府的事权按照公共品的属性进行划分,全国性的和跨地区的公共品是中央/联邦事权,区域性的公共品则属于地方事权。在公共财政体制下,公共品的属性决定了中央/联邦事权要大于地方事权:在一国内部,由于生产要素的自由流动,对全国性的公共品需求远大于对区域性公共品的需求,特别是涉及劳动力自由流动的基养老、医疗和教育更是属于跨区域和全国性的公共品。特别是在人口老龄化、人口增长率持续下降甚至人口负增长的背景下,用于老年人的养老保障和医疗支出、用于鼓励生育和降低生育成本的各种支出都属于全国性的公共品,这更是极大地强化了中央/联邦事权。

   在增长型财政体制中,政府是经济活动的积极参与者,是“有为政府”,其功能体现于通过规制、产业和信贷政策、基建投资等活动推动经济增长。增长型财政是经济起飞和工业化时期的典型特征,从18世纪早期重商主义的欧洲诸国到第一次工业革命时期的英国、德国以及19世纪西进运动中的美国,政府都积极参与到经济活动中。二战后日本的崛起、上世纪80年代东亚“四小龙”的腾飞以及我国的改革开放,都离不开有为政府。在增长型财政体制下,对于一个地域辽阔的大国而言,地方的事权一般大于中央/联邦的事权:各地政府都需要通过优惠政策吸引生产要素向本地集中,通过基建投资推动本地经济发展,地方和地方之间是相互竞争的,而中央的主要职责在于宏观协调,防止地区经济分割。

   由于政府事权分配的差异,在公共财政体制和增长型财政体制下,政府债务的分布就完全不同:对于前者而言,财政支出主要在中央/联邦,因而收不抵支形成的政府债务也主要是在中央/联邦;对于后者而言,财政支出乃至政府债务都是以地方为主。以美国为例,在上世纪30年代之前,州和地方政府的支出占到全部政府支出的70%,政府债务也是以地方为主——这些债务也常常是依靠当地银行的融资。1929年大萧条重创了美国经济,在1933年开启了罗斯福新政后,为了推动全国性的公共工程建设(如跨州公路系统),建立全国性的社保体系,联邦政府的开支迅速上升到50%以上,国债也取代了地方政府债务,成为全国性的安全资产。从那以后,美国在公共财政体制的框架下完善了联邦与地方间的事权分配,事权上收,债务也随之上收,以往时不时就发生的地方政府过度负债问题得以解决。

   我国是典型的增长型财政体制,财政支出中用于经济事务的支出(主要是政府直接和间接进行的投资活动)比重远远高于其他主要经济体,而公共服务支出的比重较低。由于发展经济主要是要发挥地方的积极性,地方政府的支出比重高达85%——这甚至超过了分权程度最高的联邦制国家。同时,1994年分税制改革后,地方财政收入的比重下降到55%左右。在55%的地方财政收入和85%的地方财政支出之间的亏空,依靠的就是中央财政的转移支付。至于地方债务问题,在2008年国际金融危机爆发前,中央对地方负债有严格限制,而且,经济繁荣使得地方政府也无需太多依赖债务融资。

   2009年的“四万亿”改变了一切。客观地说,“四万亿”为中国经济的恢复做出了重要贡献,我们今天所看到的遍布全国的高铁系统、新能源等皆有赖于这一刺激政策。但是,与当年美国应对1929年大萧条不同,我们应对“四万亿”依然依靠的是地方财政支出,而对于地方政府债务融资,也从原先的严格限制变成了默许和完全认可。所以,在增长型财政体制下,应对危机造成了事权乃至债务的过度下放,这是当前我国政府债务两个不平衡的关键原因。

   需要新一轮财政体制改革

   1994年的分税制改革是在增长型财政体制下进行的央地分权安排,由于发展经济主要靠地方,因而事权也主要在地方,同时,为了平衡各地发展的差异,并约束地方过度的投资热情,财权上收到中央。在当前,这种体制不仅通过事权下放、债务下放造成了愈发严重的地方债务问题,而且,也完全不能适合中国经济发展的新要求。在分税制改革27年之后,我们呼吁新的一轮财政体制改革。与分税制改革集中于财权的分配不同,新一轮改革应该聚焦于事权的调整和分配。

   新的财政体制改革,基本方向就是从增长型财政体制转变为公共财政体制,这要求财政支出从以经济事务性支出为主转向以公共服务支出为主。我国经济已经度过了大规模工业化阶段,即将从中等收入国家迈入高收入国家行列。在后工业化阶段,社会对于公共服务的需求将不断上升。同时,我国也正在经历快速的人口老龄化,人口增长率迅速下降:2010年劳动年龄人口(15岁—64岁)占比达峰,2015年劳动年龄人口总数达峰,在不远的2027年前后,总人口将要达峰。这种严峻的人口态势是对未来中国经济社会发展乃至国家安全的最严重挑战。应对人口问题的挑战需要发挥财政的作用,财政支出应该更多地用于补贴生育、降低生育成本的领域,而不是再盲目地搞基建投资。

   在新的财政体制下,中央和地方的事权和支出责任要做重新的分配,应该从增长型财政体制下更多地发挥地方的积极性,转向公共财政体制下更多地发挥中央的积极性。当前我国在基本的养老、医疗和教育领域尚未实现全国统筹,这是影响劳动力自由流动的主要障碍。剔除这一障碍,必须由中央财政担当起相应事权。对于我们当前面临的严峻人口问题,这也是全国性而非地区性的问题,同样需要、也只能依靠中央财政。

   在新的财政体制下,应该以国债替代地方债务,同时,对于经济发展和财政状况不同的地区实行不同的债务融资政策。事权向公共服务和中央的转向自然意味着要以国债来取代地方政府债务,而且,增加国债的发行也是人民币摆脱对美元的依附、建立主权信用货币体制的基石。对于地方政府的债务,应该采取存量逐步化解、增量分类限制的政策。存量债务需要逐一甄别,厘清责任,必要时完全可以以国债取代;至于增量债务融资,在经济发展好、财政可持续的地区可以允许自主发债,经济落后、财政收入不稳定的地区可以通过加大中央转移支付力度或者利用政策性银行贷款融资。

   新时期依然需要有为政府,只不过政府的作为应该从工业化时期推动大规模投资转向后工业化和人口老龄化时期的公共服务;新时期依然需要发挥中央和地方两个积极性,只不过需要更多地发挥中央财政的积极性。

  

   殷剑峰,国家金融与发展实验室副主任

  

  


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