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张清勇 刘守英:宅基地的生产资料属性及其政策意义——兼论宅基地制度变迁的过程和逻辑

更新时间:2021-10-22 14:27:05
作者: 张清勇   刘守英 (进入专栏)  

   1954年9月20日正式通过的《中华人民共和国宪法》还规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”在1954年3月23日中国共产党中央委员会提出的《宪法草案(初稿)》和1954年6月14日确定的《宪法草案》两个文本中,也都有“对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”的内容(见表1)。从表述方式可以看出,与马克思在《资本论》中的论述一致,1954年《中华人民共和国宪法》的制定者认为包括宅基地在内的城乡土地属于生产资料。另外,在这一宪法制定过程中对生产资料、生活资料有较多讨论,却不见对城乡土地都是生产资料的质疑(参见韩大元,2004)。可以说,包括宅基地在内的城乡土地属于生产资料,这一点在当时是广受认同的。

  

  

  

   (一)高级社为什么没有将宅基地集体化?

   20世纪50年代,在推进土地改革和制定宪法的同时,中国开始着手解决所有制问题,目标是逐步将“劳动人民的和资产阶级的”私人所有制改变为集体所有制和国营。1951年底印发的《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》提倡“组织起来”。1953年12月16日,中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》,指出农民在生产上逐步联合起来的具体道路是:经过互助组,“到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社,到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(也就是集体农庄)。”这一文件强调稳步前进、逐步过渡,要求以私有土地入股、统一经营的初级社为过渡形式,“随着生产的增长、劳动效率的发挥和群众的觉悟,逐步而稳妥地提高劳动报酬的比例。”使农民在“进到农业的完全社会主义的经济制度的时候不感到突然,而是事先有了精神的和物质的准备的,因而能够避免由于突然变化所可能引起的种种损失。”与该文件的精神一致,1954年6月中共中央批转中央农村工作部《关于第二次全国农村工作会议的报告》,要求“在未具备必需的条件以前不要轻率地转变到高级合作社”;1954年8月中央农村工作部《关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐渐社会主义化问题复东北局电》指出:“当条件尚不具备时,绝不可跳越尚未完结的运动形式,勉强转变,形成冒进。这里所指的条件,基本是生产力的发展和群众觉悟水平的提高。”1955年12月农业合作化转入以高级合作化为中心。根据邓子恢1956年5月7日在全国先进生产者代表会议上的讲话,为顺利推进初级社转为高级社,国家“对社员私有的耕牛农具和果树林木等仍如初级社一样采取作价收买政策,对社员私有的较好的渔塘及水利设备等亦采取作价补贴或个别照顾等办法,许多地区对果树林木还采取了照旧比例分红的过渡形式。这样,高级化的中心问题只是取消土地报酬”(邓子恢,1956)。可见,当时中央规划逐步推进农业的社会主义改造和生产资料的集体化,而组建高级社的中心问题是改变初级社时期的耕地参与分红状况,废除土地报酬,实现耕地的公有化,还不涉及宅基地。

   从时间上看,高级社是各地在中央的指导下先行试办的,然后中央肯定,最终全国人民代表大会通过《高级农业生产合作社示范章程》予以规范。就笔者查阅到的资料,各地组建高级社时都规定宅基地归个人私有。例如,1956年1月18日中共河南省委批转省委农村工作部《关于召开试办高级农业生产合作社会议的报告》,指出“社员所有之耕地(包括生荒、熟荒、可耕场地、休闲地等),应全部入社,归全社公有,不给土地报酬。社员之宅基地、宅旁小园地,包括这些土地上的附属物,以及家禽、家畜、小农具,均归社员自己所有。”1956年1月21日中共山东省委发出的《关于办好第一批完全社会主义性质的农业生产合作社的指示》在写明社员原有的私有土地一律归社员集体所有、由社统一经营的同时,还规定“社员私有的宅基、柴园、茔林地均不入社,仍归社员所有。”1956年1月25日,湖北省委向中央提交《关于发展高级社问题的请示报告》,提出“要正确执行互利政策。除了土地荒山无偿转为合作社集体所有以外,对于私有的耕畜、农具、树林、果园及其他土地上的作物,要采取折价入社办法转为合作社集体所有。对于社员的房屋宅基、家畜、家禽、小块园地、零星树木、果树和竹园以及小农具、家庭副业和手工业所用的工具等等,都仍归社员个人所有。”对此,中央批复“同意你们所采取的方针和你们所提出的关于发展高级社的规划和做法的七点意见。”同年1月27日,湖北省委发布《关于高级农业生产合作社的若干政策问题的规定》,规定“社员原有的土地(包括耕地、荒地、山地、牧场),应当无代价地转为合作社集体所有。”同时,规定“社员私有的房屋、宅基、家畜、家禽、小块菜园、宅旁的少量树木、果园和竹园,以及家庭副业和手工业所用的工具等,均仍归社员个人所有。”“社员私有的房屋、宅基,仍然应当属于社员个人所有”,并强调要特别注意“高级社只是把土地、耕畜、大型和中型农具等主要生产资料由个体私有转为合作社集体所有,不是‘一切归公’。其他如房屋、家具、粮食、衣服等生活资料以及其他财产和家畜、家禽等,仍然属于社员个人所有。”(中共湖北省委党史研究室,1999)

   应该看到,在这一时期的政策文件中,“土地”是狭义上的土地,即投入农业生产的耕地,不包括作为一种具体土地利用类型的宅基地。1956年4月出版的《怎样办高级农业合作社》一书谈了“建立高级社要切实掌握的几个问题”,强调“对群众进行思想教育”要说明“高级社生产资料集体所有,只是主要生产资料如土地、耕畜、大型农具归社,不是一切生产资料都归社。”而“处理生产资料转归公有,首先要分清归集体所有与不归集体所有的界限。实行集体所有的,只应是主要的生产资料,而不是全部的生产资料,更不是生活资料。这也就是说,高级社要首先把土地、耕畜及为社需要的大型农具归社集体所有,其他小农具,个人生活用的牲畜等等,不要归集体所有。就是在主要的生产资料方面,如大片山林菜园等,如果社员目前还不自愿,条件还不成熟时,也可以后再归社所有。总起来说,就是先实行大部(分)的主要生产资料归社所有,然后再实现全部主要生产资料归社所有。”谈“生产资料怎样归社集体所有”时,该书与上文所提及的中共山东省委发出的《关于办好第一批完全社会主义性质的农业生产合作社的指示》一致,指出“关于土地问题。社员私有的土地(包括荒山、山场、草场、荒滩在内),在办高级社时,应一律归社集体所有,由社统一经营,社员不能再以土地向社内取得任何报酬。……社员私有的宅基、柴园、茔林地都不能归社,仍为社员所有。”类似地,莫明(1956)在《怎样办高级社》中写道:“关于土地的处理问题。高级社除了每个社员保留一小块自留地(菜园地)以外,其余原为社员私有的土地,应当经社员大会做出决议,一律无代价地转为合作社集体所有,取消土地报酬。……但是,除了一般耕地以外,对于社员私有的场地、坟地、房基地等等一切特殊用途的土地,就不能一律收归公有。”

   1956年6月15日,在第一届全国人民代表大会第三次会议上,农业部部长廖鲁言做了关于《高级农业生产合作社示范章程(草案)》的说明,他指出,草案起草“吸收了各地主管农业合作化工作的干部参加起草工作,并且征求了各地负责同志的意见”。他强调:“初级合作社是在私有的基础上,实行土地入股、统一经营的。高级合作社实行主要生产资料的完全集体所有制。这是初级合作社同高级合作社的根本区别。农业生产的主要生产资料,就是土地、耕畜和大型农具(包括集体经营副业所需要的副业工具)。”1956年6月30日,全国人民代表大会通过《高级农业生产合作社示范章程》,规定“农业生产合作社按照社会主义的原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”可以看出,廖鲁言所做说明以及《高级农业生产合作社示范章程》中的“土地”也是狭义上的,指的是作为主要生产资料的耕地,不包括作为一般生产资料的宅基地。

   因此,宅基地在1956年组建高级社时之所以没有集体化,并不是因为众多文献所指出的“宅基地是生活资料”,而是因为按照中央的规划,农业社会主义改造和生产资料集体化要逐步推进,组建高级社作为一个中间步骤,重点在于取消耕地报酬、实现耕地等主要生产资料的集体化,而不是全部生产资料的集体化;宅基地虽是生产资料,但只是一般的、非主要的生产资料,也就没有被列入这一次集体化的范围。这可以从湖北省委的文件得到直接佐证。1956年6月19日,湖北省委发布《关于高级渔业生产合作社政策问题的规定(草案)》,规定“社员私有的房屋、宅基、小块园地、零星树木(包括田边树木)、家禽、家畜、稻场、晒场、小坑牧场、家庭副业和手工业用的工具等,应当一律仍然归社员个人所有。”该文件指出,高级渔业生产合作社将主要生产资料由个体所有制转为集体所有制,取消生产资料的报酬,而宅基地之所以仍保持个人私有,是因为“小型渔具、房屋宅基以及少量的园地,少量树木,柴洲、草地、草场等非主要的生产资料,在合作社生产不大必需、社员又有独立经营能力的情况下,应当仍归社员个人所有。”

   (二)1958-1963年宅基地的集体化

   作为一般的、非主要的生产资料,农村宅基地转为集体所有发生在人民公社时期。当时强调进一步提高公有化程度、消灭生产资料私有制残余。1958年8月,毛泽东多次谈到人民公社比高级社更加社会主义,要通过私并公,取消资本主义的残余,实现更高程度的公有化。8月6日,毛泽东指出:“公社的特点,一曰大,二曰公。公社的内容,有了食堂,有了托儿所,自留地的尾巴割掉了,生产军事化了,分配制度变化了,一个小并大,一个私并公,乡社合一了。人民公社还是社会主义性质的,但比合作社高了一级。”8月19日,他说:“人民公社一曰大,二曰公。人多、地大、生产规模大、各种事业大,政社是合一的,搞公共食堂,自留地取消,鸡、鸭、屋前屋后的小树还是自己的,这些到将来也不存在了。”8月30日,毛泽东又指出:“人民公社的特点是两个,一为大,二为公。……公,就比合作社更要社会主义,把资本主义的残余,比如自留地、自养牲口,都可以逐步取消,有些已经在取消了。”

   1958年9月4日、9月10日的《人民日报》社论具体指出,“办人民公社是一场进一步组织起来并且最后消灭生产资料私有制残余的斗争”,人民公社的特点之一是“在所有制方面进一步向‘公有’发展。全部自留地、私有的房基,牲畜,林木等逐步转为全社公有,私人暂时留下小量的家畜和家禽,也将逐步转为公有。这样,个体经济的残余就进一步消灭了。”1958年12月20日,中共中央、国务院发出的《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》也指出,建立人民公社使“生产关系进一步改变了,农业合作社时期仍然存在的某些生产资料私有制的残余在消灭中,生产力得到了进一步的解放。”

伴随着加速推进的人民公社化运动,宅基地的集体化进程也开始起步。1958年8月7日,河南省遂平县制定的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》第五条写道:“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上,社员转入公社,应该交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”,即将组建高级社时没有集体化的生产资料——宅基地规定为公社公有。该简章是由中央《红旗》杂志常务编辑李友九在总编辑陈伯达的委派下,与河南省委书记史向生、河南省委农村工作部副部长崔光华等人共同研究起草的(参见李友九,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国农村经济》2021年第8期
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