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张清勇 刘守英:宅基地的生产资料属性及其政策意义——兼论宅基地制度变迁的过程和逻辑

更新时间:2021-10-22 14:27:05
作者: 张清勇   刘守英 (进入专栏)  
而允许新增宅基地的话,就需要将已属于集体的耕地私有化;1958年《嵖岈山卫星人民公社试行简章》第五条强调“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上,社员在转入公社的时候,应该将仍然属于本人私有的全部自留地、房屋基地、牧畜、林木、农具等生产资料转为全社公有。”这种规定和实践“并非出于解决新增宅基地生活资料与生产资料转换的理论困境,而是一个农村基层政权的‘类国有化’改造”,却也解决了新增宅基地化公为私的困境;1962年《农村人民公社工作条例修正草案》正式在国家政策层面上认可了1958年地方自发制定的宅基地集体化,“原因就是生产资料和生活资料相互转换所带来的集体所有权向私人所有权转换的困境”,而解决困境的办法是默认宅基地集体所有但不强调其属于生产资料。田传浩(2020)总结指出:“1956-1962年宅基地名义所有权的‘集体化’既不是城乡户籍制度的结果,也不仅仅是人民公社运动过程中头脑过热的产物。而是当(作为)‘生产资料’的土地全部集体化之后,农村基层无法解决新增宅基地‘化公为私’的困境,在实践中通过‘制度创新’将所有宅基地所有权都进行集体化改造,并最终由中央政策文件所接受并认可的结果。”

   这3项研究对宅基地集体化的解释不同,但有以下共同点:第一,三者都认为宅基地是生活资料,并将解释建立在这一判断基础上。可能是先入为主地认定了宅基地是生活资料,所以,虽然三者都援引了《嵖岈山卫星人民公社试行简章》中的“私有的房基、牲畜、林木等生产资料”,但都未提出宅基地是不是生产资料的疑问;第二,基于“宅基地是生活资料”的判断,三者都认为,按照社会主义改造理论,宅基地本不必集体化;第三,3项研究都是逻辑推理,没有提供论据以支持其观点,尤其是缺乏宅基地相关政策制定过程方面的直接证据。

   (三)基于“宅基地是生活资料”的改革设想

   如上所述,基于“宅基地是生活资料”的判断,不少研究认为,按照社会主义改造理论,宅基地本不必集体化。在此基础上,大量研究提出将作为生活资料的宅基地私有化的思路。曾业松(2004)写道:“农民宅基地能不能私有?我以为是可以研究的。从理论上说,宅基地属于生活用地。作为生活资料私有,有利于资源合理利用。”他认为,宅基地私有“对农村经济发展将产生重要的促进作用”,例如有效防止乡村干部乱批宅基地、以权谋私以及节约宅基地、防止继续扩大侵占耕地等。江平(2004)认为:“宅基地是生活资料,并不是生产资料,这是住房用的,但是今天也不好突破。按道理,宅基地私有化对国家有什么了不起呀,这是个生活资料嘛,但这不太能够实现。”王景新(2008)指出,宅基地属于农民生活用地,是生活资料,应该私有或个人所有,认为“那些祖传的农民宅基地,经过新中国土地改革分配和重新确认,由县人民政府颁发过《土地房产所有证》的农民宅基地,应还权与农民,实行宅基地农民所有。”李津逵(2009)指出:“农村土地归集体所有,理论依据是城乡土地的公有制。但是所有制是对生产资料而言(的),宅基地却是农民的生活资料,宅基地本来无关所有制”,因而建议“彻底回归宅基地私有的制度”。程雪阳(2015)指出,现在“人民公社运动已经偃旗息鼓了,人民公社体制也已经解体了,那么人民公社体制下的‘既管生产,又管生活’式的集体所有是不是也应当放弃呢,作为生活资料的宅基地是不是也可以归农民私人所有呢?从理论上来说,答案应当是肯定的”,1982年宅基地属于集体所有被正式确立,“由此导致了今天的许多问题难以解决”。

  

  

   宅基地集体化的理论来源

  

  

   马克思主义经典文献对生产资料和生活资料的区分,对土地在农业和非农业部门中扮演的不同角色,对土地以及生产资料的公有化问题等,有大量的论述。这些论述及其在苏联的实践,对中国包括宅基地制度在内的土地制度的建设产生了深远影响。

   在马克思的分析中,社会产品因为用途的不同,可以区分为生产资料和生活资料。生产资料是劳动对象和劳动资料的总和。其中,劳动对象是人们在物质生产过程中将劳动加于其上的一切东西,可分为两类:一类是未经劳动加工的自然物;另一类是经过劳动加工的物质,称为原料。劳动资料也称“劳动手段”,是人们在劳动过程中用于改变或影响劳动对象的一切物质资料和物质条件,包括劳动过程中除劳动对象以外所必需的一切物质条件,其中最重要的是生产工具。生活资料也称“消费资料”或“消费品”,是用于满足人们物质和文化生活需要的物质资料(马洪、孙尚清,1988)。

   在《资本论》中,马克思区分了土地在农业和非农业部门的不同作用,指出土地是农业的主要生产资料,而在非农业部门是一般生产资料。在农业中,“土地本身是劳动资料”,“作为人类劳动的一般对象而存在”,也“作为生产工具起作用”。而在非农业部门,“土地只是作为地基,作为场地,作为操作的空间基地”或“既供给劳动资料又供给劳动材料的兵工厂”以及“居住的地方”来发生作用。马克思指出:“广义地说,除了那些把劳动的作用传达到劳动对象,因而以这种或那种方式充当活动的传导体的物以外,劳动过程的进行所需要的一切物质条件都算作劳动过程的资料。它们不直接加入劳动过程,但是没有它们,劳动过程就不能进行,或者只能不完全地进行。土地本身又是这类一般的劳动资料,因为它给劳动者提供立足之地,给他的劳动过程提供活动场所。”按照马克思的论述,宅基地正是这类土地中的一种,是一般的劳动资料,属于生产资料。

   对于生产资料,马克思、恩格斯强调要消灭私有制,建立公有制。恩格斯认为:“资本主义生产方式日益把大多数居民变为无产者,同时就造成一种在死亡的威胁下不得不去完成这个变革的力量。这种生产方式迫使人们日益把巨大的社会化的生产资料变为国家财产,同时它本身就指明完成这个变革的道路。无产阶级将取得国家政权,并且首先把生产资料变为国家财产。……国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动,即以社会的名义占有生产资料”。他还指出:“在向完全的共产主义经济过渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。但事情必须这样来处理,使社会(即首先是国家)保持对生产资料的所有权”。对于土地这种生产资料,马克思和恩格斯在1848年《共产党宣言》中提出“剥夺地产,把地租供国家支出之用。”1872年,马克思指出,社会经济发展、人口增加和集中“使土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’”,土地国有化“将使劳动和资本之间的关系彻底改变,归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。……生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础,这些生产者将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动。”

   列宁和斯大林也强调土地公有化的重要性。列宁明确指出“土地无疑是农业的主要生产资料”,认为“要终止资本对劳动的剥削,只有采取一种手段,就是消灭劳动工具的私有制,所有工厂和矿山以及所有大地产等等都归整个社会所有,实行由工人自己进行管理的共同的社会主义生产。”他还指出:“俄国革命只有作为农民土地革命才能获得胜利,而土地革命不实行土地国有化是不能全部完成其历史使命的。”土地国有化“是走向社会主义的一个步骤”。1917年11月8日,全俄工兵代表苏维埃第二次代表大会通过列宁起草的《关于土地问题的报告》,规定“永远废除土地私有权”“一切土地:国家的、皇族的、皇室的、寺院的、教会的、工厂占有的、长子继承的、私有的、公共的和农民等等的土地,一律无偿转让,成为全民财产”,开始实行土地国有制。后来,斯大林领导苏联农业的社会主义改造,在农村推行全盘集体化,并在20世纪30年代宣布苏联已经建成了以社会主义公有制(包括全民所有制和集体所有制)为基础的社会主义。20世纪50年代初,在《苏联社会主义经济问题》一书中,斯大林总结指出:“现今在我国,存在着社会主义生产的两种基本形式:一种是国家的即全民的形式,一种是不能叫作全民形式的集体农庄形式。在国家企业中,生产资料和产品是全民的财产。在集体农庄这种企业中,虽然生产资料(土地、机器)也属于国家,可是产品却是各个集体农庄的财产;因为集体农庄中的劳动以及种子是它们自己所有的,而国家交给集体农庄永久使用的土地,事实上是由集体农庄当作自己的财产来支配的,尽管它们不能出卖、购买、出租或抵押这些土地。”

   受马克思主义经典理论与苏联实践的影响,中国也曾追求将一切土地国有化。1921年7月《中国共产党第一个纲领》提出“消灭资本家私有制,没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料,归社会公有”。1927年中共五大通过的《土地问题议决案》指出:“必须要在平均享用地权的原则之下,彻底将土地再行分配,方能使土地问题解决,欲实现此步骤必须土地国有。共产党将领导农民从事于平均地权的斗争,向着土地国有、取消土地私有制度的方向,而努力进行。土地国有确系共产党对于农民问题的党纲上的基本原则。”1928年中共六大通过的《土地问题决议案》写道:“革命完全胜利之后,在全国或在重要省份中已经建立了坚固的苏维埃政权之后,中国共产党,将进而帮助革命的农民去消灭土地私有权,把一切土地变为社会的共有财产,因为共产党认为土地国有,乃消灭国内最后的封建遗迹的最坚决最彻底的方法。”1928-1929年,毛泽东主持制定《井冈山土地法》和《兴国县土地法》,分别规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”“没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有”。

   后来,相关政策有所调整,改为实行“耕者有其田”的政策。这种调整是策略性和阶段性的,土地国有仍被看成彻底解决中国土地问题的办法,将在取得全国性政权后实施。1931年,中共苏区中央局第九号通告写道:“农民是小私有生产者,保守私有是他们的天性,……他们热烈地起来参加土地革命,他们的目的,不仅要取得土地的使用权,主要的还要取得土地的所有权”,“目前正是争取全国苏维埃胜利斗争中,土地国有只是宣传口号,尚未到实行的阶段。必须使广大农民在革命中取得了他们唯一热望的土地所有权,才能加强他们对于土地革命和争取全国苏维埃胜利的热烈情绪,才能使土地革命更加深入。”“土地问题的彻底解决是‘土地国有’,土地国有的实现,只有在全国苏维埃胜利与全国工农专政的实现的条件下才有可能。”“我们应该预先向广大农民宣传,他们现在虽然是得到了土地,若资本主义一日存在着,他们散漫的小经济依然是不可免的日趋于破落的悲惨前途,他们的黄金前途只有在土地国有的条件下,实现集体的社会主义的土地生产。”到了1949年前后,毛泽东、刘少奇多次谈土地国有化,仍将土地国有化作为一个重要目标。不过,在后来的实际工作中,中国多次搁置了农村土地国有化的方案,先后推行土地改革、土地集体化和维持土地集体所有制。

  

  

   宅基地集体化的过程和逻辑

  

  

1949年以来,中国农村宅基地制度发生了根本转变。其中,最大的变化是宅基地由最初的私人所有转变为集体所有。1950年公布施行的《土地改革法》规定,没收地主的土地及其在农村中多余的房屋等,分配给无地少地的贫苦农民所有,“由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”所颁的土地房产所有证写明了每家拥有的耕地、房产、地基的数量,房产部分需填写坐落、种类、间数、原地基单位数、折市亩数、地基四至、地基长宽尺度、附属物等信息。1954年,第一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》,规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国农村经济》2021年第8期
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