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翟翌 刘杰:国家知识基础设施的行政法治理——以行政特许为视角

更新时间:2021-10-21 13:07:26
作者: 翟翌   刘杰  

   摘要:  中国知网是重要的国家知识基础设施,对其进行行政法治理具有必要性。中国知网并不是普通许可,而是具有行政特许之法律属性,向用户过于频繁提价、不提供普遍及平等的服务等,违背了其应有的公共性定位。可从行政特许的视角对中国知网进行相关治理,明确中国知网是在完成国家知识基础设施的公共性任务。监督中国知网切实履行相关的公共性义务,中国知网应设置特殊的定价机制使其对各用户的报价不会过高,确保其提供的产品或服务价格的稳定性而不能随意进行任意幅度之调价,对不同主体的收费标准应体现公平性。中国知网应履行普遍、平等服务等公共性义务,让更多社会公众可以便利、平等、普遍的使用国家知识基础设施。应规范中国知网的特殊权利和垄断地位,加强相关信息的披露和公开。国家知识基础设施的建设与运营不仅事关公民社会权、文化权的实现,也是高等学校、科研院所等教学科研人员工作的基础与工具,亦是我国面对国际科技竞争的重要基本资源,并事关国家总体安全的维护,有必要对其从行政特许角度进行治理。

   关键词:  国家知识基础设施 中国知网 行政特许 社会文化权

   一、问题的提出:逐年跳涨的使用费与不普遍、不平等的服务

  

   近期我国多所高校对中国知网(CNKI)之服务价格过高及涨价问题提出质疑。如武汉理工大学表示,学校将暂停中国知网的使用,原因是续订价格太过高昂,且每年报价都在上涨,2010—2016年之间,中国知网的使用费共上涨高达约132%,年均涨幅约19%,学校已无力承担;北京大学也因为续订中国知网的价格大幅上涨,在学校官网发布即将停用中国知网的通知;[1]2019年,太原理工大学亦在官网上发布暂停使用中国知网的通知,理由仍然是报价上涨过多过快,学校无法就续订价格与中国知网达成一致[2]。还有河北、山东、云南等地的多所高校也都曾因中国知网使用费问题而引发停用风波。

  

   实际上,中国知网已然成为高校师生(尤其是人文社会科学学科)进行科学研究的基础性工具,重要性不言而喻。因此原先宣布停用中国知网的各高校不久便被迫重新订用了中国知网服务,但这并不意味着中国知网同高校之间的相关问题得到了妥善解决。中国知网向各高校收费的逐年走高,对学术电子资源市场造成了一定的负面影响。如影响资源的优化配置,使学术电子资源配置出现低效率;高校教师及学生承担的间接成本越来越高昂,负外部性越来越严重;中国知网和国家知识基础设施密切相关,但其服务价格却未体现基础设施工程所应具备的稳定性和公益性,国内各大高校已成为中国知网强势调价行为的利益受损者,进而影响了我国高校的学术科研。故近年来各界对中国知网存在的问题都颇为关注,在2020年召开的两会上,上海市教委副主任倪闽景明确指出中国知网需要转型。[3]

  

   此外,中国知网作为一个收集和存储我国期刊论文、报刊文章、学位论文、会议论文、统计年鉴、工具书、专利信息等众多知识成果的平台,对科研工作发展、文化普及和繁荣有着极为重要的基础性作用。但是在现实中,除了对高等院校、科研院所等收取逐年走高的服务费用外,中国知网对社会上的众多个人或非单位用户实际上采取了并不友好的态度:一方面,对个人或非单位用户采取更为高昂的收费方式(按下载论文的页数计费,如期刊论文每页0.5元,学位论文15~25元每本等[4]),使得个人客户使用中国知网下载资料十分昂贵。另一方面,中国知网的一些服务如“学术不端检测服务”,仅由能购买该服务的高校本科生、研究生管理部门限制使用,并不对个人用户、社会个体用户开放使用权限,即便是必须使用“学术不端检测服务”的高校毕业生也只能从学校处获得1~2次的检测机会,但随着“翟天临事件”后各高校对研究生学位论文学术规范的重视,不开放且过少的重复率检测机会已难以满足高校学生的需求,为了顺利毕业,不少学生被迫以高价从“不正当渠道”购买中国知网的学术不端检测服务,价格畸高之下的该种现象成为某些“商家”牟取暴利的工具,也严重损害了学生群体的正当利益。近日,武汉一高校的大四学生论文查重账号被盗,而这种情况近年来常有发生,中国知网法务部的相关负责人提到存在学校内部人员倒卖知网账号的可能性。[5]这些现象的发生正是由中国知网所提供的服务有限导致的。

  

   可见,从社会功能的整体角度看,中国知网不向具有知识、科研需求的社会公众和其他用户提供普遍、平等服务的做法,对全社会知识水平提升、科研事业发展等产生了极为负面的影响。

  

   中国知网与公共利益有着直接关系,但其单方面逐年大幅度提高产品使用费的行为,以及虽然收集、存储来自社会的知识及科研成果,却不对有使用需求的非单位及个人用户提供普遍、平等服务的做法,对我国知识信息的传播、学术电子资源的正常使用和科研工作造成巨大负面影响。故如何在行政法学视阈下,对中国知网进行性质界定,并提出恰当的规制方案,有着重要的实践意义。

  

   二、作为国家知识基础设施的中国知网

  

   (一)国家知识基础设施的内涵

  

   “基础设施指支持一个国家社会经济运行的一系列系统,是一国经济活动得以进行的基础。”[6]有形的基础设施如常见的铁路、公路等交通基础设施,电话、网络等通信基础设施。世界银行的报告提到了在交通、能源、通信等三大有形基础设施外的第四类基础设施即“National Knowledge lnfrastructure, NKI”(国家知识基础设施)。[7]国家知识基础设施是一个复杂、完善的基础设施系统,它集合了各个学科的公共知识,且融入了各个学科专家的学术知识与成果。[8]它的建设促进了全社会知识资源的传播、共享、应用,为社会提供了多样、全面的知识服务,是经济社会发展和学术科研的重要基础之一,加强知识基础设施的建设是知识经济时代的必然要求。

  

   基础设施涉及社会众多群体及个人,故其与公共服务密切相关,作为国家知识基础设施,亦与其他类型的基础设施一样,具有以下特性:首先,应具备普遍服务性,即为人们提供平等的、标准化的知识服务,不会因为性别、肤色、地域、文化水平、贫富差距等原因而区别对待。其次,要保持服务内容的全面性和丰富性,提供多样化的知识服务,满足不同群体的不同需求,提供的知识服务应涵盖各方面学科内容。再次,国家知识基础设施是政府于国家层面进行的统筹规划,应与国家的知识传播与科研、实现相关公民文化社会权利等战略一致。

  

   (二)中国知网是重要的国家知识基础设施

  

   20世纪末,我国认识到知识作为国家软实力在世界各国竞争中的重要性,将“科教兴国”作为国家战略提出。在此基础上,“1999年3月,以全面打通知识生产、传播、扩散与利用各环节信息通道,打造支持全国各行业知识创新、学习和应用的交流合作平台为总目标,王明亮提出建设中国知识基础设施工程(China National Knowledge Infrastructure, CNKI)”[9]。中国知网从建设之初,便从全国、全局的立场出发,与科教兴国、人才强国战略保持一致。而在21世纪初进入知识经济时代时,中国知网也把目标从提供信息服务向提供知识服务转变。[10]随着计算机技术的发展,中国知网也随之更新,资源的丰富多样、获取手段的快速便捷使其得到了众多高校、研究者的倚重。根据其学术推广网页上的介绍,中国知网是全球最大的学术论文数据库和学术电子资源集成商,而且市场占有率极高,处于绝对的主导地位。可见,无论是中国知网建立时的初衷,还是其现时在实践中展现的部分功能,都体现中国知网作为国家基础设施的定位。

  

   另外,随着市场需求及相关投入的增长,在中国知网诞生后,逐渐亦有其他类似知识数据库及公司诞生。除中国知网以外,目前在我国学术电子资源市场上的其他知识库还包括:万方数据知识服务平台、龙源数据库、维普期刊资源整合服务平台、超星数据库等。这些知识库经营的业务与中国知网具有相似之处,从功能来看,它们事实上亦发挥着类似的功能。这些其他数据库暂远未达到中国知网具有的支配地位和市场占有率,但该行业存在着共性的问题,相关的行政法治理策略亦存在共通之处。本文探讨作为国家知识基础设施的中国知网的行政法治理措施,亦可在将来应用于其他与国家知识基础设施相关的数据库或平台的治理上。

  

   三、行政法视野下中国知网法律性质的重新定位

  

   (一)并非普通许可:中国知网现有行政法定位存在问题

  

   根据公开的资料,目前与中国知网相关的经营许可证主要有:国家新闻出版广电总局颁发的(总)网出证(京)字第271号“中华人民共和国网络出版服务许可证”,许可《中国学术期刊(光盘版)》电子杂志社有限公司经营社会科学、科学技术、文学、艺术(含动画、图片)、教育内容互联网出版业务;[11]北京市新闻出版广电局颁发的新出发京批字第版170001号“中华人民共和国出版物经营许可证”许可《中国学术期刊(光盘版)》电子杂志社有限公司经营图书、报纸、期刊、电子出版物批发、零售、网上销售的业务[12]。《中国学术期刊(光盘版)》电子杂志社有限公司作为市场化主体,在政府许可下,获得了参与国家知识基础设施工程建设与运营的资格。

  

   在学理上,普通许可是指“只要申请人依法向主管行政主体提出申请,经有权主体审查核实,符合法定的条件的,该申请人就能够获得从事某项活动的权利或者资格”[13]。《行政许可法》第12条规定了普通许可的类型,[14]普通许可本质上是对权利人自身权利的解禁。中国知网近年来向各大高校频繁提高报价,作为许可主体的政府对该行为并未进行特殊的限制。在实践中,中国知网在服务价格上的调价自主权,实际上被认为是其经营上的自由,这符合对普通许可的定位。

  

   这种对中国知网运营业务的普通许可定位,不仅忽视了其国家知识基础设施工程的性质,也忽略了它应承担的职责,进而影响了相关的公共性服务。我们认为,目前中国知网相关的学术电子资源服务出现系列问题的一个重要原因在于其行政法性质的定位模糊不清,或被错误地定位为普通许可,使得它的国家知识基础设施工程的属性被忽视。基于此,本文将尝试从行政特许的角度出发,矫正中国知网定位存在的偏差,为解决相关问题提供思路与方案。

  

   (二)应明确中国知网的行政特许法律定位

  

   1.行政特许及其与普通许可的区别

  

我国《行政许可法》第12条规定了在公共资源的配置、有限自然资源之开发利用、直接关系公共利益特定行业之市场准入领域可设定行政特许。[15]姜明安教授指出,“特许是基于行政、社会或者经济上的需要,将本来属于国家或者某行政主体的某种权利(力)赋予私人的行政行为”[16]。结合一些学者的观点可见,行政特许是在有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等非干涉行政领域,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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