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翟翌 刘杰:国家知识基础设施的行政法治理——以行政特许为视角

更新时间:2021-10-21 13:07:26
作者: 翟翌   刘杰  

  

   基于本文对中国知网运营许可的行政特许性质之论证,及对其进行规制的必要性和优越性,我们认为,从行政特许角度,可对中国知网这一国家知识基础设施进行相关的社会性规制。一般认为,行政规制包括经济性规制和社会性规制,经济性规制的历史早于社会性规制,行政主体最早在经济领域进行规制,后来才发展到社会其他领域,对存在信息不对称的领域(如保险、银行业等)和自然垄断领域一般实行经济性规制,对涉及公共安全、健康、卫生等领域一般实行社会性规制。[30]中国知网涉及的是教育、文化领域,这些领域与一般的纯为牟利的商业领域不同,应当对其进行社会性规制。

  

   (一)明确中国知网是在完成国家知识基础设施的公共性任务

  

   国家知识基础设施建设的目标在于实现全社会知识资源传播共享与增值利用,[31]中国知网在进行国家知识基础设施建设和运营中,需要围绕这一目标完成相应的公共性任务。尽管中国知网实际上进行了国家知识基础设施建设与运营,但如前文所言,既往对中国知网相关许可定性为普通许可,导致对中国知网建设运营所完成的任务性质并未能明确,从而使得中国知网过度以营利为目标。

  

   在明确中国知网的行政许可性质为行政特许后,以行政特许对中国知网的建设与运营进行规制首先需对其应承担的公共性任务予以明确。具体包括:第一,加大国家知识基础设施的资源建设,充足的资源是进行知识创新与再生产的前提条件。中国知网作为国家知识基础设施的重要组成部分,还需要加大对知识信息资源的大规模集成与整合,保障知识信息资源的多样化、全面化。第二,推动知识信息资源的传播与共享、传承与发展,为知识的创新化、高效化利用提供条件,为社会各方面提供知识服务。提供均等化的服务是推动知识的传播与共享之前提,中国知网要推动均等化服务的更进一步实现,应使公众获取知识服务的手段更为便捷、成本更为低廉、资源更加优质。要推动文化的传承与发展,既要不断利用先进的技术,也要注重对国外优质知识资源的吸收。第三,推动图书业、文化出版行业的线上发展,促使其转型升级和做大做强,从推动文化的传播与共享角度来说,中国知网与传统出版行业的目标是一致的,平衡好电子出版行业与传统出版行业、纸质期刊等之间的关系是中国知网重要的公共性义务。第四,中国知网在推动文化传播的过程中需注重对知识产权的保护及人才的培养,随着知识经济时代的发展,保护知识产权得到了越来越多的重视,对于知识产权的保护程度反映了一个国家科技文化的发展水平,在国家知识基础设施建设的过程中,更应该注重对知识产权的保护,这不仅是对创作者的激励,也保证了我国科技文化产业的有序发展。同时,国家知识基础设施的建设离不开对人才的培养,对文献检索人才、技术人才等人才的培养是中国知网应承担的重要任务之一。第五,中国知网应注重国家利益、国家秘密的甄别与分类存储,作为国家知识基础设施工程,中国知网包括了我国科技论文及相关科研数据、专利信息等重要知识资产,在目前中美科技竞争加剧的背景下,应对中国知网的重要性予以高度关注。

  

   (二)监督中国知网切实履行相关公共性义务

  

   为了行政任务能更有效率地完成,行政主体将国家知识基础设施建设与运营的资格特许给中国知网运营者,其也因此负有与行政主体相似的义务。

  

   首先,中国知网应设置特殊的定价机制,使其对各用户的报价不应过高。国家知识基础设施的建设和运营是基于公共利益,目的是使公众和高校师生、科研院所研究人员等可以便利、低价地获取知识和文献,对国家基础设施提供的服务即便收费,费用一般应较低。正如公共交通特许经营中,行政主体将进行公共运输服务的资格通过行政特许赋予公交公司,公共交通的票价低廉。通过特殊的定价机制降低中国知网对高等院校、科研院所及社会个体用户的报价,使该报价与中国知网的国家知识基础设施工程地位相匹配,这是中国知网应承担的义务。在科技传播使科研成本增加的背景下,国际学界普遍认可开放获取(open access)、知识共享是学术出版的未来,尽管出现了一些新问题,但开放获取运动仍发展迅速。[32]在我国,开放获取学术资源在短时间内可能还难以实现,设置特殊的定价机制、降低中国知网的报价是现今保护各用户权益、推动科研资源传播的必要之举。行政主体需加强对中国知网定价机制的监督,确保中国知网定价的科学性、合理性、低廉性。

  

   其次,中国知网应确保其提供的产品或服务价格的稳定性,不能时间随意、任意幅度地调价。如公交车行政特许中,公司不能随意上涨票价,若基于成本等情况确需上调价格,应按法定程序进行,如征求公众意见,经行政主体审核等程序方可作出价格调整。另外,中国知网的服务价格上涨幅度和频率也不应过高,以使更多的社会主体可以经济地使用国家知识基础设施提供的知识服务。高校、科研院所是中国教学科研的核心单位,对国家科研竞争力有重要价值,故行政主体尤需加强对中国知网面向高校、科研院所定价机制的监督,避免中国知网随意涨价影响我国高校科研、教学工作开展。

  

   再次,中国知网对不同主体的收费标准应体现公平性。作为具有公共性服务特征的国家知识基础设施,中国知网对各用户应同等对待,不能对不同用户设置不同的收费标准。实际上,根据中国知网网站上发布的信息,其收费标准存在较大的不公平性,其对单位用户(高校、科研院所、医院等)实行包年收费,但对社会个人用户,则采取常规下载论文(包括会议论文)0.5元每页、独家数字出版(新产品)1元每页、硕士学位论文15元每本、博士学位论文25元每本的标准进行收费,[33]针对个人用户的收费标准畸高。中国知网这种因购买产品或服务的对象不同采取不同收费标准的行为属于不合理的考虑,这种收费模式违反了行政特许中的公平原则,应当予以纠正。行政主体应通过监督收费标准的制定,甚至直接参与该收费标准的制定过程,保证作为国家知识基础设施重要组成部分的中国知网对各用户公平对待。

  

   最后,中国知网应该履行普遍、平等服务的公共性义务,让更多的社会公众可以便利、平等、普遍地使用国家知识基础设施。社会、经济、文化的发展取决于人口的知识水平,中国知网的数字资源目前主要提供给购买了其服务的高校、科研院所、医院、杂志社等单位,一些基于国家知识基础设施、数据资源的服务不向社会其他用户、个人主体提供,这违反了国家知识基础设施行政特许本应具有的普遍服务义务要求。比如以国家知识基础设施为基础进行海量数据分析的中国知网学术不端检测(查重)等服务,目前仅针对单位用户,且一般仅能由高校内部负责管理研究生论文查重的研究生院、研究生科、本科毕业论文教务管理人员、编辑部内部编辑等使用该查重权限,中国知网还对测试数量严密监控,如果发现测试数量多的账号,可能对其实施警告、削减使用次数,甚至停止账号使用等处罚。[34]而个人包括高校内的教师、学生以及其他社会个体作者,由于正当的教学科研和学术合作需要使用该服务(如导师监督所带研究生学位论文初稿是否存在学术不端以决定是否同意其进入毕业答辩环节、教师监督论文合作学生是否有抄袭剽窃、导师监督学生撰写的公开发表论文投稿是否有抄袭剽窃等),却无任何正当途径(包括付费购买)获得该服务。正是中国知网的学术不端检测系统仅向机构提供服务,才导致了盗用或窃取账号行为、高价查重产品买卖等现象的出现。中国知网的这种行为没有体现国家知识基础设施的公益性和普遍服务性,影响了我国科研合作、导师对研究生的管理、诚信建设等教学工作,应该改进其服务模式,以使更多的社会公众可以使用中国知网资源,构建知识型社会,推动我国学术合作及科研的发展。行政主体也应积极参与中国知网服务模式转型升级的过程,监督中国知网履行提供普遍、平等服务的义务。

  

   除以上提到的公共性义务外,还可参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定,要求中国知网运营方履行其作为国家知识基础设施运营方应尽的其他义务。

  

   以上所阐明的义务是作为行政特许之受许人的中国知网运营方应当承担的公共性义务,其更好地履行相关义务,离不开具有特许人和监管者双重身份的行政主体的干预。除上文所顺带提及的一些监管措施外,行政主体还可通过特许相关的行政契约来明确中国知网的义务。一方面,行政主体需事先明确中国知网应承担的公共性义务,如在特许合同中对其义务加以明确,“利用资源的服务目标、绩效、质量、期限、价格、普遍服务义务、消费者投诉机制等等,都是公共利益的细化。而这些行业规范或行业标准等事项完全可以转化为合同条款明确下来”[35];另一方面,行政主体需对中国知网履行公共性义务的行为进行切实有效的监督,为促使中国知网履行明确的公共性义务,应重视行政契约责任条款的功能,对中国知网不履行义务的行为,应进行相应的惩罚及处理。

  

   (三)规范中国知网的特殊权利

  

   行政主体将国家知识基础设施建设和运营权利特许给中国知网运营方,使其获得一些与行政主体所具有的权利相似的特殊权利,且包括某些特殊的强势地位。包括:相对支配优势的经营地位、获得某些财政上支持、得到一些国家知识基础设施工程相关的政府政策的支持等。由于中国知网运营公司获得政府的支持以运营国家知识基础设施,并且由于中国知网“在目前国内高校(含职院)、科研机构的市场占有率高达99%”[36],其竞争对手如万方数据、龙源数据库、超星数据库、维普数据库等市场占有率相较中国知网而言微不足道,故中国知网实际上处于极为强势的地位,这些特殊权利和地位是一般的市场竞争主体不具备的。因此,为了防止中国知网滥用其优势及不当侵害高校、科研院所等用户的正当利益,需对这些权利加以规范。

  

   对中国知网享有的特殊权利和垄断地位进行规制可从以下几个方面着手:第一,适度降低给予中国知网的各方面政策乃至财政支持。由于中国知网实际上在建设与运营国家知识基础设施的过程中形成了一家独大的近似垄断地位,故不宜再给予其太多的支持。第二,加强和提升对中国知网的规制措施。一方面,需在相关规定或特许合同中明确中国知网享有的特殊权利相应的边界,这是对其进行规范的前提和依据;另一方面,行政主体要规范中国知网行使特殊权利、优势地位的手段、方式、程序,防止其滥用权利。第三,可适当以优惠政策扶持其竞争对手万方数据、龙源数据库、超星数据库、维普数据库等,以形成竞争较为充分、合理的国家知识基础设施多方运营格局。

  

   (四)加强有关信息的披露和公开

  

   《政府信息公开条例》规定了公共企事业单位的政府信息公开义务。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第45条规定了政府和受许人的信息公开义务,依法披露行政特许的相关信息是行政主体及特许经营者的义务。通过信息的披露,有利于用户和公众在了解相关信息的基础上保护自身权利,监督政府和受许人履行相关义务。依据相关规定,具体而言,中国知网相关的国家知识基础设施运营中的信息公开可主要从政府和中国知网运营方两个方面着手:

  

首先,政府具有公开国家知识基础设施相关政府信息的义务。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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