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章程:论行政行为对法律行为效力的作用——从基本权理论出发的一个体系化尝试

更新时间:2021-10-21 09:05:29
作者: 章程  

   民法学界关于公权力对法律行为效力作用的讨论长期限定于违反强制性规范的情形,行政法学界也较少关注私法交易秩序中的行政法制,两者共同导致了行政行为对法律行为效力的作用问题长久被学界忽视。从宪法自由权的客观法秩序实现与自由权的法律限制出发,可将行政活动二分,前者以行政确认与私法形成性行政决定对应法律行为一般生效要件,后者以行政许可与命令性行政决定对应特别生效要件与阻却生效要件,据此即可构筑起行政行为对法律行为效力作用的完整体系。同时,在此基础上应区分两类行政活动的类型,对行政行为所据规范行以不同的合宪合法性控制方式。

  

   一、公权力影响法律行为效力的体系盲点

  

   法律行为效力评价体系是民法学的经典议题,其中又以法律行为违反强制性规范无效最易滋生实务纠纷,因此也最为学界讨论所重。[1]但事实上,公权力对法律行为效力的影响,远不以立法层面的法律与行政法规的强制性规范为限,倘若当事人尚未争讼至法院,现实中行政行为对法律行为的作用反倒是比强制性规范的影响更为直接,也更为常见。

  

   在学界迄今为止的研究中,行政行为对法律行为的作用亦已见于公私法学者对各类具体议题的讨论。比如涉及强制性规范,比较法上偶有学者会提及一般行政决定对法律行为效力的影响;[2]关于影响法律行为效力的不动产物权变动登记、婚姻登记,我国公私法学界关于登记性质的争议延续了近二十年;[3]而在需批准合同这个在我国聚讼已久的议题中,认为批准决定法律行为效力的观点也不在少数。[4]如果再考虑到合同备案、资质认定甚至抽象行政行为等其他不同形态的行政活动的作用,[5]行政行为对法律行为效力的影响可以说几乎贯穿法律行为效力评价体系的始终。

  

   但是,通观以上关于行政行为对法律行为作用样态的研究,却总给人以盲人摸象、各得一隅之感。为何不同行政行为对法律行为的效力会有不同的影响,行政行为的不同类型与法律行为效力形态又如何对应,这些问题始终没有得到体系性的阐释。更进一步说,作为此问题讨论的基础,具体情形中影响法律行为效力的行政行为究属何种类型(如前述的不动产物权登记行为的性质),在学说上未必都已经有了一致的见解。也许正是因为行政行为的影响散落于法律行为自成立到生效的各个阶段,故相比于影响法律行为效力的强制性规范,行政行为作用的体系化程度才显得如此不足。

  

   体系建构当然不仅是为了满足学者类型化的理论癖好,区同辨异的实践功能归根结底在于法律适用的精确性。比如就合同备案这一行政行为而言,应备案而未备案的合同究竟是与未获批准的合同一样归于效力待定,还是直接以法律行为违反强制性规范为由否定其效力?[6]要弄清楚这个问题,就必须进一步讨论备案这一行政行为是否具有形成私法法律关系的效力,而与此相关联更深一层次的问题则是,在法律行为的效力评价上,国家为何要设置不同阶段、不同类型的行政行为予以管控。这一系列的问题不但涉及实体法的适用,也会涉及诉讼中民事与行政的界分。比如,不动产登记以民事关系为基础,一旦登记与实际的权利不符,应首先通过民事诉讼解决基础民事关系的问题,只有在厘清了民事关系之后才会有更正登记以及因此所生的行政诉讼的问题。[7]与此相对,合同批准行为的救济无论是复议还是诉讼,都不必顾及基础民事关系,而可以直接就行政行为的合法性进行争诉。在此基础上,若再跳出单纯的法解释,上升到法政策的层面来看,只要行政行为对法律行为效力的作用得以体系化,那么在未来的行政立法中,就可以基于对法律行为效力影响的考虑,有针对性地设置不同类型的行政行为。如此,在前端的行政立法阶段,便可有意识地实现公私法之间的体系协调,对后端司法中法律行为效力的个案判断也能更有效地发挥指导作用。

  

   更进一步,从公权力对法律行为作用的整个体系切入,在多元多变的现代社会,行政的作用其实早已经无远弗届,法律与行政法规中的强制性规范也可能多由行政行为而具体化。从功能分配最适的角度来看,如果行政行为已对强制性规范进行具体化,司法似乎没有理由不顾行政机关的专业判断,仍然直接根据其对强制性规范的理解判断法律行为的效力。因此,只要行政行为对法律行为的作用没有体系化,那么强制性规范对法律行为效力的体系化一定也难称其全。

  

   二、法律行为效力评价体系的再深化

  

   要体系化行政行为对法律行为效力的作用,首先要从国家强制的角度重新厘清法律行为效力评价体系,在此基础上方能考虑何种国家强制方式应与何种类型的行政行为相对应的问题。

  

   (一)不同角度的三分体系

  

   正如学者业已指出的,我国传统民法理论上对法律行为成立、生效要件的分类并未投予太多关注,[8]直至最近二十年,才出现较多学说采用不同类型的三分法构建法律行为效力评价体系。

  

   我国台湾地区学者陈自强以债权契约为典型,从举证责任分配的角度切入,将法律行为的成立、生效要件划分为由主张契约请求权者举证的契约成立要件、由主张契约请求权相对方举证的效力阻却事由和分情况讨论的积极有效要件。[9]同为我国台湾地区学者的苏永钦则从贯彻国家强制与私法自治的理念出发,原则上将涉及私法自治者归于成立要件,将涉及国家强制者归于阻却生效要件,而将间于其中、可得补正者,如第三人同意、行政机关批准等,均归于特别生效要件。[10]德国学者莱嫩(Leenen)兼取二者而从之,实体判断上较似苏永钦的分类,[11]以自治为成立要件的中心,以有效障碍事由(Wirksamkeitshindernis)为私法自治的界限,而有效要件(Wirksamkeitserfordernis)则最主要是第三人同意等,在此基础上,莱嫩也提及了举证责任的区分效果。[12]

  

   通过上述分类的整理可以看出,学说基本采取了两种分类标准,一是从举证责任着眼,二是从自治与管制的关系着眼。[13]就本文主旨而言,后者标准的分类似乎足有可借鉴之处。不过,无论是莱嫩还是苏永钦的三分法均未将国家强制的类型阐释清楚,比如苏永钦的分类里就未考虑不动产登记、婚姻登记,而在围绕特别生效要件或有效要件的讨论中,二者均混杂了自治与强制两个层面的考量。

  

   (二)基于基本权理论的四分法

  

   事实上,不但特别生效要件中强制与自治的因素混杂,因失之“过于繁琐”而被苏永钦舍弃的“特别成立要件”的概念,也同样涉及国家强制的因素。因此,要厘清国家强制的类型,还需再作进一步的分类。[14]

  

   选择莱嫩的三分法作为起点,原因在于其以事实构成作为成立要件的基准,如合同需要两个对立的意思表示的合致。此时,法律行为成立与否只需要看其最核心要素——意思表示的存否及是否一致即可,此时尚不涉及任何外部法秩序的价值评价。而只有法律行为成立,才需要开始接受不同层次的外部法秩序评价,其中,首当其冲的是私法交易秩序的考量。不同交易对法律行为的要求各有不同,比如代理权之于代理行为、处分权之于处分行为,甚至还有一些是程序或形式上的一般或特别的要求,比如登记或交付、书面形式等。这些要件都被莱嫩称为积极的有效要件,以区别于传统的生效要件(Wirksamkeitsvoraussetzung)(为符合通常用语习惯,以下仍称“生效要件”)。[15]这些要件是对普遍交易中私法自治门槛的规定,可以说是国家为私法自治构建的基本交易规则。至此为止的外部秩序,仍不涉及任何私法交易秩序之外的价值考量。但再向外拓展,有效障碍事由(为统一用语,以下仍称“阻却生效要件”)的功能便超出了私法交易秩序的基本保障,而本质上属于私法秩序之外的公共政策落实或行为管制。这一类要件从整体法秩序的角度对私法交易秩序进行再检视,一旦法律行为违背相关的管制要求,国家就有可能消极地否定其效力的发生。

  

   换言之,积极生效要件的目的在于支援以私法自治为中心的交易秩序,若“未及”此种要求则无法积极地发生效力(不生效力/unwirksam);而阻却生效要件则是从整体法秩序出发为私法自治划定的边界,若生违悖则会因自治“过度”而遭到效力否定(无效/nichtig)的负面评价。也因此,前者通常留存让法律行为重新“符合”私法交易秩序的空间,使原本不生效力的法律行为可因要件的补正复生效力;[16]而后者非但没有补正的可能,任何试图在形式上规避行为管制的做法反而都会被归于脱法行为。至此,可以看出第一层次的成立、第二层次的不生效力与第三层次的无效之间存在功能的递进关系:成立要件在满足法律行为要素,有效要件在完善私法自治的交易秩序,而有效障碍事由则在调和法律行为与整体法秩序的矛盾。也因此,第一层次没有任何国家强制介入的必要,但到了第二或第三层次,由于涉及国家权力对不同秩序的维护与完善,就可能存在不同类型的国家强制。

  

   要区分这两种强制,不妨引入宪法基本权的视角。仅就财产法而言,市场交易一般以财产权与营业自由等自由权为其宪法基本权基础,国家本就可以以公益或其他主观基本权的保护为由对于财产权或营业自由进行限制,在刑法或行政法上表现为各种强制性规范,在民法上则主要表现为因违反强制性规范或公序良俗所导致的法律行为无效。[17]与此相对,出于基本权的制度保障,国家也应尽可能从客观法的层面构建保障财产权和营业自由的交易秩序。这种客观法秩序落实于民法领域即民事基本规范,如典型物权、典型合同及法定之债的规定;而落实于行政法领域,则以直接发生私法效力的登记制度为其适例,[18]包括民商事主体登记、物权登记、婚姻登记等。[19]因此,从营业自由或财产权此类宪法基本权实现的角度来看,理论上可将法律行为评价体系中的成立要件和生效要件划入基本权的客观法秩序保障之列,而将阻却生效要件归于基本权限制之列。

  

   但是,细考法律行为的各种效力类型可知,以上分类方式还无法描述法律行为效力评价体系的全部。有可能动摇上述分类方式的,是对法律行为程序管制的规定。如上所述,法律行为初始阶段的各种程序性管制,如处分权人、代理权人的同意等,原则上可以视作国家对自由权落实的保障,不过,显然并非所有的程序管制都可被认为是基于基本权保障的要求——合同的批准、备案等就都是基于公共政策的需要而设立的。也就是说,这些程序管制虽然在功能上属于第三层次的私法秩序与整体法秩序的调和,但在法技术上却用了第二层次的可补正。[20]按照此种逻辑对莱嫩理论中的积极生效要件进行再分类,可将其进一步细分为以保障私法交易秩序为目的者和以调和整体法秩序为目的者两种:前者可以“一般生效要件”名之,由于其涉及交易秩序的基本规定,故通常见于民事基本法,诸如处分权人、代理权人的同意,物权登记、婚姻登记等皆属其列;而后者可以“特别生效要件”名之,因其有特别管制目的,故一般不在民事基本法之列,通常散见于各单行立法之中。[21]

  

至此,按国家强制的作用对法律行为进行效力评价,可以将莱嫩主张的三分体系进一步细分为四分体系——原则上国家强制无涉者归于成立要件,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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