返回上一页 文章阅读 登录

章程:论行政行为对法律行为效力的作用——从基本权理论出发的一个体系化尝试

更新时间:2021-10-21 09:05:29
作者: 章程  
国家为保障私法秩序所设立的要件属一般生效要件,国家为整合交易秩序与整体法秩序赋予行政机关事先判断权者为特别生效要件,而国家为整合私法秩序与整体法秩序赋予司法机关嗣后判断权者则为阻却生效要件。

  

   三、影响法律行为效力的行政行为作用类型

  

   (一)基本权对行政行为类型的结构定位

  

   那么,对于不同国家强制形态的一般生效要件、特别生效要件与阻却生效要件,行政行为各以何种类型与之匹配,其相互之间又如何进行区分?要解决这些问题,同样可以用宪法基本权理论对行政行为的基础分类进行筛选。

  

   行政行为这一概念在我国指向广狭多种含义,各自所要解决的问题也不同,下文所称的行政行为采最广义的行政活动的理解,包括行政事实行为与行政法律行为,后者又包括具体行政行为与抽象行政行为;[22]而在具体行政行为中,最为核心的当然是作为单方行政行为的行政决定。行政决定本身也存在多种分类方式,例如,按行政决定对相对人是否有利为标准,可分为授益性行政决定与负担性行政决定。依此标准,通常可认为法律行为一般生效要件中所涉及的行政决定是授益性行政决定,其所据规范亦属国家为营业自由或财产权建立的客观法秩序。与此相对,阻却生效要件中所涉及的行政决定则因本质上属于自由权的限制,可划入负担性行政决定的范畴。而在同样归于营业自由限制的特别生效要件所涉及的行政决定中,允其生效的行政决定属于授益性行政决定,而不予允准者则属拒绝授益的负担性行政决定。[23]

  

   在此基础上,又可以行政决定规范作用形态为标准,分为命令性、形成性与确认性行政决定。[24]其中,命令性行政决定必然为相对人设定公法上的行为义务。而形成性行政决定对法律关系具有形成力,这种行政决定既可能形成公法上的法律关系,也可能形成私法上的法律关系,后者一般称为私法形成性行政决定,[25]如可改变物权归属的征收决定即其适例。[26]至于确认性行政决定,其对象则不以公法上的法律关系或权利义务为限,也并不改变私法主体原本存在的实质法律地位。[27]

  

   法律行为的阻却生效要件所涉及者,主要为根据强制性规范作出的命令性行政决定,此无疑是对自由权的限制。当然,法律行为的效力判断并不以命令性行政决定的存在为其必然前提,但基于功能最适的考量,若已有行政决定具体化强制性规范,且在其一般合法性无虞的情况下,司法机关仍应尊重行政机关的判断。[28]此时,命令性行政决定的作出不必以既有私法关系的性质认定为基础,仅需审查法律行为是否违反强制性规范即可。与此相对,影响法律行为效力的确认性行政决定则必以私法关系的判断为其基础,比如《民法典》第232条规定,“处分依照本节规定享有的不动产物权,依照法律规定需要办理登记的,未经登记,不发生物权效力”,[29]此种确认性行政行为显然属于法律行为一般生效要件之列。至于形成性行政决定就比较复杂,与生效要件相关的私法形成性行政决定本身有较多的子类型,类似不动产设权登记的认可行为,因为无涉公共政策的判断,故原则上应与以完善私法交易秩序为目的的一般生效要件相连,而批准行为则几乎必然涉及公共政策判断,因此,应与容纳政策判断的特别生效要件相连。

  

   综上,按与法律行为效力评价体系的对应,可初步将行政行为分为以下几类:与一般生效要件相对应的行政行为,有旨在完善交易秩序、实现自由权的行政确认(确认性行政决定)与私法形成性行政决定;与特别生效要件相对应的,是旨在贯彻公共政策、限制自由权的私法形成性行政决定;而与阻却生效要件相对应的,则以贯彻公共政策、限制自由权的命令性行政决定为主。

  

   (二)特别生效要件对应的私法形成性行政决定

  

   不过,以上只是将法律行为的生效要件与行政行为的对应作了基本概念上的区分,在具体规范适用过程中,特定行政行为与法律行为效力评价要件的对应其实并不是那么容易的。其中最难确定的,就是哪些行政行为应该归于与特别生效要件相对应的行政许可之列。因此,以下先就基于政策管制目的的特别生效要件再作一些深入的考察。

  

   如果把奠基私法交易基本秩序的一般生效要件与旨在贯彻政策管制目的的特别生效要件相比,就可以发现,前者的程序控制存在于普遍交易之中,而后者仅在特别类型的交易中才存在。若撤去特别生效要件或有损于公益,但交易会变得更便捷,也不会损及交易安全;但若缺少了如处分权、代理权、不动产登记等一般生效要件,基本的交易安全便会陷于紊乱,此时不论何种交易都有可能因交易成本的升高而掣肘难行。因此,一个初步区分一般生效要件和特别生效要件的外部标准,就是判断其是以普遍交易还是以特别交易为规范对象。

  

   但是,即使是以特别交易为规范对象,也还不宜贸然把所有的程序管制都归入特别生效要件,进而认为所有未依规定完成相关行政程序的法律行为都应属无效。原因在于,一旦据此将这些缺乏程序要件的特别类型交易都归于无效,结果不是让负责的管制机关吝于设置各种不同目的的程序性管制,就是让被规范的交易主体因在前期就投入过大的交易成本而怯于交易。故而,除非存在高度的事前管制必要,否则还是让此类程序性管制回归到阻却生效要件之列,使司法进行事后判断在功能分配上比较妥当。[30]换言之,即使是特别交易的情况,原则上只有在交易对象数量不多的高度管制领域,被规范者对这种管制都有比较高的预见,同时管制的必要性也较高的情况下,让行政机关以私法形成性行政决定实施强力的事前效力控制,在宪法基本权限制上才有比较充分的正当性。事实上,我国实定法也只有在特别管制的三资企业、技术进出口和采矿探矿以及武器装备研制等极其限定的领域才存在批准生效的合同。[31]当然,这种形成私法效果的行政决定也不能因民法典的文义而限于需“批准”的合同,反垄断法中的经营者集中的“申报”,以其管制的领域和该法第25条的文义论,也当属特别生效要件之列。[32]

  

   从这个角度回头看,实务中常见的当事人负有备案义务的各种合同[33]——建设工程合同、格式合同等——因其制度普遍性不足,显然不可能属于构成基本交易秩序的一般生效要件,而就管制必要性而言,这些合同的备案又很难与高度管制领域的批准相提并论,所以,也不能认定为私法形成性行政决定。一言以蔽之,此时的备案并未引发任何公私法上的法律效果,故只能将其定性为行政事实行为,违反备案规定的合同,应根据阻却生效要件作效力上的判断。

  

   (三)一般生效要件对应的行政决定类型

  

   1.自由权实现保障的行政决定类型

  

   相较于特别生效要件,一般生效要件因其完善一般交易秩序的特性,比较容易作判断。在此,行政决定最主要提供客观法秩序的手段是登记制度,包括物权登记、婚姻登记等。

  

   不过,由于登记制度设计的不同,各类登记所对应的行政决定类型也不尽相同。以物权登记论,首先需要区分的是宣示登记与设权登记。宣示登记是对既有物权状态的确认,而设权登记则决定是否及如何发生法律效力。上文亦已论及,宣示登记的典型见于《民法典》第232条,物权不因登记发生变动,但未登记物权的处分不生效力,故此处的宣示登记可归于影响法律行为效力的一般生效要件之列。结合行政决定的类型来看,此条的宣示登记应属典型的行政确认。[34]

  

   设权登记则有所不同,典型的设权登记如基于法律行为而生的不动产物权变动中的登记生效,也即《民法典》第214条规定的“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力”。此时,私法上的物权变动虽以民事关系为基础,但“非经登记不生效力”却足以说明物权变动的法律效果是因登记而发生,而非如宣示登记仅具确认既有法律关系的功能,因此,设权登记属于典型的私法形成性行政决定。[35]只不过,此类设权登记行为因仅旨在完善私法交易秩序,不涉及任何公共政策与私法自治的协调,故没有必要如特殊生效要件般存在行政裁量的空间。

  

   需要注意的是,严格来说,设权登记并不仅限于登记生效物权变动的情形,登记对抗而生的物权变动亦属此列。登记对抗物权在合同订立时已发生物权变动的效力,但对抗善意第三人的效力亦属物权效力的一种,此种物权效力仍经登记这一行政决定而发生,故其形成私法关系的效果与仅确认既有法律关系的宣示登记有本质不同,[36]二者不可混为一谈。

  

   2.一般生效要件中的整体法秩序考量

  

   这里真正值得注意的是,在设权登记中,登记生效与登记对抗这两种登记制度间的选择,并非完全没有私法交易秩序之外的考量。若仅为私法交易秩序计,一般生效要件于物权登记采对抗主义的构造已足堪保护交易安全。然而,法律之所以采取登记生效主义,强令未登记者不发生物权变动效果,且限于不动产物权采此种物权变动模式,不能说其中没有不动产管制和不动产税制等公共政策的考量。[37]当然,由于公示生效主义的物权登记也仅在立法层面上引入整体法秩序的考量,作出登记决定的行政机关并无任何考虑政策实现的空间,故并未改变此处登记行为属于私法形成性行政决定的法律性质。

  

   与基于营业自由客观法秩序的物权登记类似,婚姻登记制度也属婚姻自由这一基本权的客观法秩序之列,婚姻登记同样不仅有完善维护婚姻这一私法身份秩序的性质,其中也蕴涵了整体法秩序的考量。例如,《婚姻登记条例》第6条规定:“办理结婚登记的当事人有下列情形之一的,婚姻登记机关不予登记:(一)未到法定结婚年龄的;(二)非双方自愿的;(三)一方或者双方已有配偶的;(四)属于直系血亲或者三代以内旁系血亲的;(五)患有医学上认为不应当结婚的疾病的。”其中,前三项都可以说还是在维护婚姻这一私法身份秩序本身,但最后一项显然就含有身份秩序之外的整体法秩序考量。[38]

  

   不过,与公示生效主义的物权变动登记不同的是,婚姻登记行为不仅在一般生效要件的制度设计层面加入了整体法秩序的考量,而且将这种整体法秩序考量的任务委以行政决定,给予行政机关判断的权利。如果从其行政决定的性质来看,其中也含有许可的因素。但与通常针对事实行为的许可不同,[39]由于因登记发生身份关系的结婚行为属于法律行为,因此,这里的许可对象是法律行为,故严格来说,婚姻登记兼有一般生效要件与特别生效要件的性质,[40]其效果既包含自治未足的不予登记,也有自治过度的不予登记。[41]

  

   (四)阻却生效要件对应的行政行为类型

  

与上述二者相比,阻却生效要件集中了民法学界最多的讨论,特别是关于强制性规范类型的讨论,历来是实务界与学界关心的重点。但除了比较法上偶尔言及一般行政决定是否可当作强制性规定看待之外,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/129180.html
收藏