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丁春燕 龙登高:清代田宅交易中的官中与基层治理

更新时间:2021-10-19 11:19:45
作者: 丁春燕   龙登高 (进入专栏)  

  

   官中作为地权交易中介服务的民间主体,与普通中人不同的是拥有政府授权,能够代理政府收取契税,参与市场管理,由此也决定了官中不能涉及债务往来的交易环节,也不承担连带担保责任,而违约罚金可能“入官公用”,凡此都与普通中人有着明确的区别。为了防范官中这一群体利用手中的政府授权垄断市场,中饱私囊,妨害官府征收契税的有效性,官府采取了一系列激励与约束机制,促使代理人官中与利益相关方在维护基层市场秩序的同时,保证官府契税的有效征收。官中不是一种孤立的存在,它与歇家、牙行等其他提供公共服务与公共管理的民间主体一起,成为政府连接基层社会的桥梁与纽带,协助政府低成本地实现基层的有效治理。这种政府依托民间主体实现公共管理,进而维持大一统政权的模式构成了传统中国基层治理体制的一大特色。

   清代的民间土地、房宅等不动产交易中广泛存在着提供中介和规范交易服务的中人,其中获得政府授予特许权的官中的重要性不可忽视。以往对于商品市场中官牙、牙行的相关研究,已有相当出色的成果,但是土地要素市场上的官中却鲜少被提及。官中与官牙、房牙、土牙、田牙、牙纪等相似,其职能和表现因不同历史时期、不同地域、不同文本、不同场景而有所差异,其与原本掌管田宅交易的里册、乡地、乡约、乡保等主体的替代包含关系也并不绝对,因此本文暂且不加详细区分。他们与商品市场中的牙行、歇家、经纪等都属于政府授权从事公共管理的群体,部分学者从不同角度对此进行了探索研究。其中,王正华专门探讨了晚清民国华北乡村田宅交易中的官中现象,认为推动官中经制化是晚清整顿契税的重要改革措施之一。然而,对于官中与普通中人的差异及官中在传统田宅交易甚至基层社会中的特殊地位和作用,已有研究尚不够系统和明确。这一群体所反映的基层治理制度特征有待进一步深化认识。本文以新面世的保定府等地的房宅田地交易契约及清华大学图书馆藏民间文书为核心资料,将官中与普通中人进行比较来辨析官中的职能,并由此出发考察其在维护地权市场秩序与管理基层社会中发挥的作用。本文发现,拥有政府授予特许权的官中与歇家、牙行等性质相似,不属于政府职役,但接受政府委托,凭借其独特的信息优势和管理优势协助政府进行公共管理,提供公共服务。这些民间主体植根于基层社会,不仅拥有较强的自主性和独立性,而且得到了政府的认可和支持,一同构成了政府连接民间社会的桥梁和纽带,弥补了传统中国基层社会公共管理和公共服务覆盖的不足,代理政府或协助政府低成本地实现基层的公共治理,形成了传统中国基层治理体制的一大特色。

   1、官中与普通中人的职能比较

   中国传统契约有“行契立中”的习惯,中人在契约签订的过程中扮演着重要角色,是在土地房宅交易中除买卖双方之外必要的第三方。其称谓不一而足,如凭中、中见人、中保人、凭亲中等;其职能包括契约签订之前的中介说合、契约签订之中的见证和担保,以及契约签订之后的调解和仲裁等。其中,获得政府授权的官中具有特定的职能和作用。官中与普通中人不同的组成成分、社会地位等导致其在契约实际签订过程中的作用存在显著差异,这些差异并不仅在于是否取得政府授权,更在于两者的参与范围、责任和权限等方面。

   首先,基于政府所授予的代征契税职能,官中主要参与所有权转让的地权买卖,通常不参与其他形式的地权交易。

   我国传统土地市场在长期发展过程中形成了类型繁多、独具特色的土地交易形式,这些交易形式相互关联,互相补充,形成了“胎借—租佃—押租—典—抵押—活卖—绝卖”这样一个逐级递进、层次分明、内在逻辑严密的地权交易体系。在此体系中,土地使用权、占有权、所有权均可独立进入市场。而政府只对所有权的转让(绝卖)征收契税,因而官中所参与的交易类型也仅限于绝卖等类型的交易,并监督缴税和代收契税,协助完成所有权交割。

   关于监督缴税职责,清代早期的官文书中规定,官中需要监察、督促民间土地房宅交易缴纳契税,所谓“设立官中,本为疏通税契起见,如有买卖田地不用官发契纸及不随时投税者,自应由官中禀明传究”。清中后期政府发放给官中的戳记,以及光绪年间河北清苑房契官纸后附“写契投税章程”,都对官中参与民间交易和代理政府监察稽征契税做出了较为详细的规定,如“官为稽征契税以杜绝隐漏事,戳给官牙。凡有业户成交,即将姓名、坐落、银款逐一查填,循环治册,朔望倒换,定限半月内投税”;又如“嗣后遇民间用司印官纸写契后,责成牙纪将存根填好截下,按月同纸价呈送本管州县分别存转,嗣后凡遇契价与存根不符及契纸已用而存根不缴者,即系牙纪主使漏税,应将牙纪斥革,仍予监禁十年”。这表明清代官中一直是政府授权的民间监察契税的重要主体,且随着管理的日益完善,政府对官中稽征契税职能的规定也日益具体和全面。

   除监察征税职能之外,官中还可以代征契税。这不仅是民间习惯,官方文书也表明政府授予其定额代征杂税(包括契税在内)的权力,如“杂税不可以无纪,杂税有牙税,有木税、煤税,有契税,凡官牙定之以额”,“但充当牙纪,办理税课”。具体到田宅交易市场管理方面,宣统年间河北清苑官契纸后附“买契投税章程”将官中代收契税权能转交自治会的规定,从侧面证明官中拥有政府授予的代理征收民间契税的权力,如“各属税契事务,前由书吏、牙纪经管者,现改归……代收存税价及官契纸价银钱”,又如“房书、里书、牙纪等在此次定章以前,如有收受民间银契,未经代为投税印契者,统限半个月一律完理清楚”。

   与之不同,普通中人则可参与各类田房交易,包括租赁(及押租)、典、抵押及田面权转让等,这些交易无需纳税,政府及其授权的官中亦不会牵涉其中。

   可见,官中不仅可以作为政府的民间代理人,协助政府稽查征税,监管民间缴税情况,而且是获得政府授权的民间代收税银的主体,受政府委托代行了其部分职能,在沟通连接基层与州县税务机关的同时,协助各方实现所有权转让交割和契税事务的上传下达。

   值得注意的是,虽然同属租赁一项,使用权层面的永租权(永佃权)契约不需要缴纳契税,但晚清通商口岸地区的外国人或教会被允许永租房基地建屋而形成的特殊永租契约却被列入契税管理范围,且需要类比田房买卖缴纳契税,因此这类契约也必须要有官中参与其中,如光绪三十二年永租官契和宣统三年(1911)三瑞堂永租官契均显示有官中参与。这也再一次印证了官中参与的田宅交易类型、交易范围与缴纳契税及政府职能直接相关。

   其次,官中不涉债务往来,不承担连带担保责任,不参与后续相关债务偿还环节。

   在田宅交易中,官中作为交易方完成契税缴纳和产权过割的必要保障,与普通中人并不存在绝对的竞争关系,政府甚至鼓励官中与民间中人共同参与契约的签订,以此促使其互相监督,相辅相成。但就所承担的责任而言,两者却不尽相同。

   第一,在部分契约中,普通中人需要承担连带担保责任,官中则不会牵涉其中。一旦交易双方出现违约,中人不仅需要进行调解,甚至可能在调解不成的情况下承担相关赔偿。这类案例并不罕见,在契约中经常会出现中人承管的表述,如“自卖之后,……俱有中人一面承管,恐口无凭,立卖房契永执为据”,或“若有……,有说合人一面承管”,以及“倘有族中、地邻争竞不允者,有业主与中说人一面承管”。这说明在交易出现纠纷的情况下,中人肩负调解的责任。明清时期《萧曹遗笔》、《折狱明珠》和《折狱新语》等讼师秘本,以及清代《刑科题本》中所见的“追中”案例,还体现出中人在调解不成的情况下有可能身受牵连,承担连带责任。乾隆年间,福建侯官县举人张南辉等恃势诈骗寡妇潘庄氏母子田产、湖北荆门州马高怀转卖载明允许原业主回赎之田,以及安徽阜阳县康青让佃种典出土地后又绝卖与人等案件中,按情节轻重判处参与其中的中人承担法律责任。这里的中人,自然是普通中人。

   但是官中除了提供部分中介服务之外,还要承担政府委托的公共管理的责任,若与普通中人一样承担连带担保责任,不仅自身所承担的风险过大,还会将授予其特许权的政府牵扯陷入民间债务纠纷中。因此,官中是不承担连带担保责任的。

   第二,由于民间田宅等不动产交易的复杂性,普通中人需要参与找价、加绝等形式的后续交易,大部分后续交易是以债务偿还形式体现,且与所有权转让交割不直接相关,因此官中极少参与。普通中人则常常负责到底,嘉庆二十三年韩立操典地白契后即有于道光元年(1821)“同原中找钱伍仟文”的后缀。咸丰六年(1856)至咸丰八年戴心如卖屋基地与朱姓的交易中,共签订了卖契、加契、绝契、叹契、升高起造契、借据、永远叹契等七项契约,后续六项契约中均有“复央原中”“再央原中”“恳央原中”“再恳原中”等原中人参与后续交易的文书证明。

   再次,官中通常具有更强的约束力和公信力,违约惩罚金可能“入官公用”。

   一是有效地评估市场价格。官中需要对所经手的土地房宅的地理位置、长宽面积、四至等信息进行确认,以规范市场秩序,避免日后纠纷,保证交易的公正性和有效性。政府规定交易立契时田宅的具体信息需经官中丈量确认,由官中于契内填写亩数价值,盖用戳记,“民间嗣后买卖田房务须令牙纪于司印官纸内签名”,以免出现以大作小、以卖作典等漏税行为。

   在此基础上,官中还需对土地房宅估价。例如,“凡税契事宜,均田房地牙又名土木牙或又名五尺及官中者评价成交,社书等统其成而已”;“务须两相情愿,凭中照时定价,公平交易,永息讼端”;“京城钱文一项,向设官牙经纪,领帖评价……如铺舍扰价,责成官牙谕令平减”;“准房产著官牙、家属从时估值,召主承买”。这些均表明官中不仅在田宅交易中提供中介服务,还承担着监督市场交易公正进行的责任,甚至必要时还需要协助政府维持田宅市场的稳定。官中能够发挥这一职能,一方面得益于官中常年于基层游走,充分了解所处区域内田宅的价格等级、风水位置、田宅实际状况等信息,这保证了官中能够增强买卖双方的信息对称性,从而提高交易的公正性;另一方面政府授权也赋予了官中相比于普通中人更强的公信力。

   二是官中可以像普通中人一样,或与普通中人一起,作为中介,撮合土地房宅交易。清初顺治年间,中人已经作为中介人存在于房宅交易契约之中,顺治二年(1645)的《顺天府大兴县孙华茂卖房契》即有“今凭官房牙袁礼说合”的记载。康熙二十五年的《孀妇五门罗氏同嫡侄王梦弼卖畦地契文》载:“央凭中人凌仲金、庄头王守才等,同官经纪毕大富等说合,将故夫自置静海县征粮大地九亩七分二厘三毫,计小地三十五亩,情愿卖与李名下,永远为业。”孀妇卖地,买方需要更强有力的约束与保障,契约上写明此地为“故夫自置”,并非来自继承或分家,与家族无关,“如有族弟男子侄争竞情由,俱在罗氏并嫡侄一面承管,不与买主相干”,7位族侄全部签名。中人阵营强大,除了“同中凌仲金”外,签名还有“中人:吕秀之”,官经纪更多达5人:毕大富、高坤、靳绍箕、靳伯顾、靳图南。光绪年间山东巡抚发出的《山东巡抚为发给官契事章程》所附清末山东官府的官契格式中有“邀同原中△等,官中△公同议明买价”的字样。清末民初调查各县诉讼,“当事人所呈之文契,殊不一致。有仅载明中人者,有载明官中人者”。

   三是官中参与的契约,相应的违约惩罚金可能“入官公用”。几乎所有契约都有违约惩罚的规定,以对交易双方进行约束。与一般中人参与的契约不同,官中参与的契约有可能将约惩罚金“入官公用”。雍正十一年(1733)《刘乙照、刘文园卖房契》现存草契内容如下:

立卖契刘乙照、刘文园,因需银使用,今将自己祖业坐落九门内东房门面铺□间,后院壹□,东至景,西至冯,南至街,北至李,四至分明,凭官中经纪冯琦等说合,卖与崔明亮名下永远为业,言定时值卖价银六十两整,(点击此处阅读下一页)


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