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刘作翔:建立我国社会规范的备案与审查制度

更新时间:2021-10-17 00:17:57
作者: 刘作翔 (进入专栏)  

   六、对社会规范进行备案审查的原则、标准和方法

  

   对社会规范进行备案审查,涉及一系列的审查原则、标准和审查方法。

   (一)对社会规范进行备案审查的原则和标准

   现行有效的法律、法规对于各种社会规范的制定,都有相关的规定。如,《宗教事务条例》第4条规定的“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章,践行社会主义核心价值观,维护国家统一、民族团结、宗教和睦与社会稳定”。《宗教团体管理办法》第19条规定的“宗教团体应当根据宪法、法律、法规、规章、政策以及实际工作需要,在业务范围内制定有关宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动等方面的规章制度并督促落实”。《社会团体登记条例》第25条规定的业务主管单位履行的监督管理职责的第 2项是“监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动”。《基金会管理条例》第4条规定:“基金会必须遵守宪法、法律、法规、规章和国家政策,不得危害国家安全、统一和民族团结,不得违背社会公德。”《民办非企业单位登记管理暂行条例》第4条规定:“民办非企业单位应当遵守宪法、法律、法规和国家政策,不得反对宪法确定的基本原则,不得危害国家的统一、安全和民族的团结,不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益,不得违背社会道德风尚。”从以上法律、法规、规章对于社会规范的遵循要求,我们可以概括出以下几条对于社会规范备案审查的原则和标准。

   第一,合宪性标准。合宪性标准不仅仅对于法律规范体系是一个重要的审查标准,对于法律规范体系之外的社会规范体系,也是一个重要的审查标准。

   第二,合法性标准。一切社会规范的制定都要符合合法性标准,不得作出和法律、法规相违背的规定。

   第三,合理性标准。合理性标准对于社会规范也是一个重要的审查标准。合理性标准针对所有的规范类型,因此,合理性标准是一个层次非常高的标准。合理性是建立在对社会规范正当性的判断基础上所作出的分析。在对于各种规范的论证过程中,关于正当性问题的论证是非常复杂的。

   第四,合规性标准。合规性既指合乎法规、规章的要求,也指涉了各种社会规范内部存在着的层级关系。一般来讲,在各种社会规范体系内部,章程是最高规范;在章程之下,还制定一些下位阶的规则体系,这些规则体系都要符合章程的规定。

   第五,适时性标准。社会规范也要适应当前形势的发展,这是个非常重要的问题。每一个社会规范的制定都有它制定当时的社会环境。当社会环境变化了,这个规范还有没有存在的必要,有没有延续下去的必要,有没有修改的必要,这些都是备案审查中应该注意的事项。我们常讲,没有永恒的法律,法律永远处在一种变动过程中;同理,也没有永恒的社会规范,就连稳定性比较强的习惯规范和道德规范,也会随着社会的发展而变化。因此,适时性也应该是社会规范的一个审查标准。

   第六,可适用性、可操作性、可实践性标准。任何规范的制定都要在社会生活中应用,而不只是摆样子的具文。因此,可适用性、可操作性、可实践性也应该是社会规范的审查标准。

   (二)对社会规范进行备案审查的方法

   根据社会规范的特点,备案审查的方法拟采取内部审查与外部审查相结合的方法。内部审查即自我审查,外部审查即主管机关、登记机关、监督机关的审查。内部审查是一种自我纠错的方法,外部审查是行使主管和监督职责的纠错方法。

   1.内部审查即自我审查机制

   《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》是一份关于推行法律顾问制度和公职律师制度、公司律师制度的全方位部署的文件。该意见提出:“坚持分类规范实施。从实际出发,在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度,……2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师,国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”该意见关于党政机关法律顾问和国有企业法律顾问的职责、权利、义务以及对党政机关和国有企业的追责等作出了详细的规定。其中关于国有企业法律顾问、公司律师履行的职责之一就有“参与企业章程、董事会运行规则的制定;对企业重要经营决策、规章制度、合同进行法律审核”“国有企业法律顾问对企业经营管理行为的合法合规性负有监督职责,对企业违法违规行为提出意见,督促整改。法律顾问明知企业存在违法违规行为,不警示、不制止的,承担相应责任”。并规定了对国有企业的追责:对应当听取法律顾问、公司律师的法律意见而未听取,应当交由法律顾问、公司律师进行法律审核而未落实,应当采纳法律顾问、公司律师的法律意见而未采纳,造成重大损失或者严重不良影响的,依法依规追究国有企业主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。该意见还提出“人民团体参照本意见建立法律顾问、公职律师制度”。

   这样一个全覆盖的法律顾问制度和公职律师制度、公司律师制度的推行,为行使对于规范性文件包括社会规范的内部审查即自我审查奠定了良好的基础。党政机关、人民团体有法律顾问和公职律师,国有企业包括其他类型的企业有专门的法务人员和公司律师,社会团体以及其他类型的社会组织也可以有自己的法律顾问、律师或者借助于社会律师制度,对于制定的各种社会规范行使内部审查,把问题消除在萌芽阶段。

   2.外部审查即主管机关、登记机关、监督机关的审查机制

   外部审查即按照每一种社会规范的类型,以及法律所确认和规定的各类社会组织的主管机关、登记机关、监督机关对其进行的备案审查。有关的法律、法规、规章对于每一种社会组织所制定的社会规范的主管机关、登记机关、监督机关进行了确认,及其在备案审查过程中所承担的不同的职责,以及需要进行事先审查、事中审查、事后审查的不同事项,这些法律、法规、规章为社会规范的外部审查提供了法律依据和基础。按照各担其任、各负其责的原则,这些主管机关、登记机关、监督机关要承担起对于各类社会组织所制定的社会规范进行备案审查工作的任务和职责。

  

   结语:建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度

  

   根据当代中国社会规范体系的分类及其实际存在样态,本文提出建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度。所谓分种类,是指前述社会规范体系的五大种类,即习惯规范、道德规范、宗教规范、社会组织自制规范,以及各级政治权威机构制定的专门用于管理内部成员的自制规章;所谓多层级,是指除了习惯规范和道德规范属于社会自生规范,不存在层级关系外,其他诸种社会规范都是由各类社会组织制定的,这些由各类社会组织制定的社会规范都有其组织体系和层级体系,如中央级、省级、市级、县区级,以及乡镇级、街道级、村级等,根据每一类社会规范的法律规制,由其主管机关、登记机关和监督机关按照属地管辖原则,履行备案审查职能。以此,构建一个全方位的对社会规范进行备案审查的体系化、系统化的制度框架,使各种社会规范类型步入规范化、程序化、制度化、法治化的轨道,提高国家和社会治理能力和治理体系的现代化水平,实现“国家和社会生活法治化”的目标。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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