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刘作翔:建立我国社会规范的备案与审查制度

更新时间:2021-10-17 00:17:57
作者: 刘作翔 (进入专栏)  
对于破坏规则的行为要进行惩罚,得到纠正,即所谓“善治”。“良法善治”是对法治化的最好解读,当然,这里的“法”只是一个比喻,不单是指国家法律,而是指所有的规则和规范类型。

   从以上对法治化的理解,法治化应该包括以下两个层面:既包括作为静态形式的各种规范类型和体系的法治化,也包括作为动态的各种规范类型运行机制和实现机制的法治化。而作为静态形式的各种规范类型体系的法治化,就包含了法律规范体系的法治化、党内法规体系和党的规范性文件的法治化、国家政策体系的法治化,以及社会规范体系的法治化;相比于作为静态形式的各种规范类型体系的法治化,作为动态的各种规范运行机制和实现机制的法治化就更加重要,因为它要将制定的良好的各种规范体系贯彻和落实到社会生活的实践之中,它包含了各种规范类型体系的运行机制、监督机制、实现机制的法治化。

   “国家和社会生活法治化”命题中的“社会生活法治化”,就涉及到与社会生活密切相关的社会规范体系的法治化问题。这里需要申明的是,我们强调和重视社会规范体系的法治化,并不意味着社会生活的法治化只依赖于社会规范体系,“社会生活的法治化”仍然需要依赖于法律规范体系、党内法规体系和党的规范性文件体系、国家政策体系在内的所有的规范体系的法治化。但由于社会规范体系比较接近于老百姓的生活,可谓“最接地气”,因而对百姓生活影响较大。如前所述,从现有的规范性文件备案审查制度来看,狭义的“规范性文件”的备案审查制度已经初步建立或正在建立,且有一些规范化、程序化、制度化的机制,而社会规范体系的备案审查机制不能说完全没有(如对宗教团体章程、宗教场所自制规范、社会团体章程、村规民约、居民公约的规制等),但大多数属于空白点,或也只是处在初创阶段,目前还尚未实现规范化、程序化、制度化、法治化。从社会实践和司法实践中所披露出来的一些案例来看,相当多的社会纠纷和违法行为与非规范化的社会规范有关,甚至是直接导因。因此,我们既要高度重视和发挥社会规范在社会治理中的重要作用,也要看到由于尚未实现规范化、程序化、制度化、法治化的诸多社会规范在社会生活实践中所带来的负面作用,以及由此造成的社会纠纷和违法行为。

   从法治化的要求看,各种社会规范的制定不能违背宪法和法律,要遵循合宪性、合法性、合规性、合理性原则。社会规范的制定如果违反宪法、法律、法规,就要得到纠正。近十多年来,一些企业制定的自制规章,引发了侵害消费者权益以及职工权益的事例和案件;一些农村通过村民大会的方式作出决议,或通过村规民约剥夺外嫁女合法权益的案例不时发生,这种村规民约显然违反了合法性原则;还有一些社会规范随意克减公民权利,增加公民义务。2015 年修订的《立法法》第 80 条规定:“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”第 82 条规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《立法法》对部门规章和地方政府规章的制定都作了这样的规定和限定,社会规范的制定也应如此。因此,对社会规范建立备案审查制度,是发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用,以及防止社会规范偏离其正轨的有效途径,也是实现国家和社会生活法治化的重要路径。

   (二)对几种观点和质疑的回应

   在探讨建立社会规范备案审查制度的过程中,也有一些学者对此提出不同的观点和质疑。以下对这些观点和质疑作一些分析和回应。

   一种观点认为,社会规范是一种具有自主性和自治性的规范体系,国家和法律不应过度干涉。笔者不认同这一观点。现代社会的自治是法治下的自治。党的十九大提出的也是“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。自治并不意味着不受任何法律约束和规制。在法治社会,一切规范的制定都应该遵循合宪性、合法性、合规性和合理性原则。建立社会规范备案审查制度,并不是损害基层自治,而是为了更好地实现基层自治。前些年,有一些涉及村民权益的案件如外嫁女权益案件起诉到法院,被一些法院以属于村民自治范围为由拒绝受理。近些年这种情况有所改观,如河南省郑州市金水区柳林镇路砦村村民徐有利及其女儿因村规民约侵害了其合法权益的案件,经申诉后被最高人民法院发回重审。还有一些大学、企业制定的自制规范在诉讼中受到法院的否定性判断,说明诸如村民自治、大学自治、社团自治、企业自治等,都是在法治主导下的自治,并不意味着它们制定的自制规范不受法律的干预、约束、规制和评判。

   另一种观点认为,对于因违法违规、侵犯公民合法权益的社会规范引发的案件,利用现有的司法救济手段完全可以解决问题,无需采用备案审查机制。固然,在社会实践中,司法救济是解决此类案件和问题的有效手段,但这种事后的救济手段,一是已经产生了侵权事实和后果,这种侵权事实和后果有些可以通过司法救济得到恢复,有些则是不可逆的,无法恢复原状,只能以其他法律责任方式给予赔偿或补偿;二是由于公民法律意识的缺乏和诉讼成本等多方面的原因,能够提交司法诉讼的案件仅千万分之一。以“上海迪士尼乐园禁带食品入园搜包案”为例,从2017年上海迪士尼乐园发布了“不得携带以下物品入园:食品;酒精饮料;超过 600 毫升的非酒精饮料”这条规定,至2019年年初华东政法大学小王同学起诉迪士尼乐园被法院受理,这个期间有成千上万的游客作为消费者的权利由于迪士尼乐园的这条企业规章受侵害而没有得到救济,这就是一个活生生的现实案例。因此,如果我们对于社会规范采用备案审查机制,就可以事先发现这种不合理、不合法的企业条款,把问题解决在萌芽阶段,维护广大消费者的合法权益。这也正是最高人民法院深入推进诉源治理,助力矛盾高效化解的重要途径之一。规则的不合理伤及的是不特定的广大人民群众,而司法诉讼只能解决仅千万分之一的个案问题。

   此外,还有一种质疑:在实践中,社会规范源自于社会交往本身,种类繁多、关系错综复杂且不断变化,在现代法治的基本架构中,国家或者法律往往对许多社会规范采取默许而非主动介入的方式,其原因或是因为法律无需干预,或是根据已有的经验和能力不适合干预。如果将所有社会规范都纳入备案审查的范围,必然会加大相关部门的负担,实际上也超出其能力。更重要的是,一旦备案审查之后,相关部门在某种程度上反而要为这些规范承担责任。更不用说,社会规范的多样性和复杂互动本身就是社会活力的载体,完全付诸于备案审查,在某种程度上或许有助于实现社会秩序的“井然有序”,但恐难确保社会生活的“生机勃勃”。

   一般而言,抽象地离开具体的社会规范的规范类型和适用场景,这一观点似乎也有某些道理。但当我们进入到社会规范的实践领域和具体的社会规范的法律规制领域(如《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》《物业管理条例》等),就会发现这一观点并不符合实际情况:

   其一,社会规范在社会实践中所发挥的作用,以及所产生的负面的或者正面的效果,已经非常生动地显示了对于社会规范进行备案审查的必要性。

   其二,国家和法律对于许多社会规范的制定和实施并不是采取默许而是主动介入的方式,诸如《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》《物业管理条例》等对于村规民约、居民公约、管理规约等的法律规制和要求,而且这种介入的力度在加强。2019年10月29日国新办举行发布会,中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊和中央文明办有关负责人介绍《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》有关情况并答记者问。韩俊指出,村规民约一定要有审查备案程序,要严格把好关。对于村规民约当中带有歧视性和违法的内容要及时纠正和废除。

   其三,将社会规范纳入备案审查的范围,势必会加大相关登记部门、主管部门、监督部门的工作责任,这是其法定职责。目前社会规范产生的一些负面作用,恰好是有关部门没有履行好应该履行的职责。此外,在中国网格化的社会结构中,每一个社会规范的制定主体都有相应的组织体系,依靠这样一种组织体系,就可以将看似种类繁多、量大面广的社会规范体系和种类层层分解,由其组织体系完成对于社会规范的备案及审查工作。经过层层分解之后,那些看起来种类繁多、量大面广、难以计数的社会规范体系和种类都有了归属。就每一种具体社会规范类型的主管、登记、监督而言,其数量都是可计算的,都是可以具体落实到位的。

   其四,社会秩序的“井然有序”和社会生活的“生机勃勃”是不冲突的,一个良好的社会规范体系的制定和实施恰好有助于社会生活充满活力。积极的、正面的、符合法治原则和精神的社会规范可以有效地消除那些消极的、负面的、违反法治原则和精神的社会规范所带来的消极和负面影响,为社会生活提供“正能量”。这也正是《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》提出的“加强对社会规范制订和实施情况的监督”和“使社会规范制订和实施符合法治原则和精神”的目的所在。

   2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求各级国家机关、人民团体、企事业单位设立公职律师和公司律师制度,建立法律顾问制度,其主要任务之一就是对于各级党的机关、国家机关、人民团体、企事业单位制定和出台的规范性文件、规章制度进行法律审查,使其符合法律的要求。这样的要求就涵盖了社会规范的诸多领域。我们要建设法治国家和法治社会,法治原则和法治精神就应该渗入到社会生活的每一个角落里。只有这样,法治国家、法治社会才能建立,才能实现党的十八届四中全会提出的“国家和社会生活法治化”的重要目标。

  

   四、从典型案例看建立社会规范备案审查制度的必要性

  

   从社会实践尤其是司法实践来看,建立社会规范的备案审查制度就显得更加迫切和急需。社会规范中存在大量与法律相抵牾的规定,由此引发了不少案件。这些社会规范平时是看不见的,特别是社会组织自制规范中有一些违法的条款隐藏其中,只有当案件发生后,这些隐藏的违法条款才暴露出来。我们可以从一些典型案例的分析入手,来看社会规范在社会实践和司法实践中所扮演的角色、作用和功能,以及需要对其进行备案审查的必要性。

   案例一:上海迪士尼乐园禁带食品入园搜包案

   2019年年初,华东政法大学的大三学生小王因携带零食进入上海迪士尼乐园遭工作人员“翻包检查”,将上海迪士尼乐园诉至上海市浦东新区人民法院,要求判令禁止游客携带食品入园的格式条款无效。这个案件涉及的主要问题就是上海迪士尼乐园制定的“禁止游客携带食品入园”的企业自制规章。在此之前,也有同类案件被消费者起诉,但均被法院以不属于民事诉讼受案范围为由拒绝受理。成千上万的消费者受到迪士尼乐园这一企业自制规章的约束。通过小王的诉讼,以及社会舆论的压力,迪士尼乐园修改了原先的规则。小王的诉讼也以迪士尼乐园赔偿调解结案。

   案例二:上海希尔顿酒店禁止辞职员工进入案

王芳从上海希尔顿酒店辞职后受聘于另一家公司,恰巧这家公司的办公地点就在她原来就职的希尔顿酒店内。当她欲前往该公司上班而踏进该酒店时,却遭到该酒店的拒绝。该酒店在其《员工手册》第9条中规定:“辞职、退员工,6个月内不得以任何理由进入该酒店。”而她新受聘的公司要求她在规定的期限内上班,如不能前来上班,受聘将失效。被逼无奈的王芳诉至上海市静安区人民法院,指控该酒店侵犯了她的人身权利。经过审理,上海市静安区人民法院对此案作出一审判决:希尔顿酒店应排除对王芳进入该酒店的妨碍。此案审判长吴裕华认为:希尔顿酒店违法之处是它限制了当事人的劳动就业权,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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