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关保英:《行政法典总则》对行政法治理念的整合

更新时间:2021-10-15 00:40:18
作者: 关保英  

  

   内容提要:自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》至今,我国行政法治理念一直未能形成系统和统一的规定。然而,《行政法典总则》在当下呼之欲出,为行政法治理念的整合提供了良好的契机。目前,我国的行政法治理念分散于宪法、法律和相关政策性文件中,呈现出称谓尚不明确、体系尚未形成、层次尚不分明,以及与行政法其他问题的关系尚未厘清等结构性瑕疵。通过《行政法典总则》来整合行政法治理念,不仅具有法律位阶、概念表述、功能定位、价值引领、集中规定等诸多方面的优势,而且可以使其成为一个整体,使其具有普遍意义,使其表述趋向周延,使其具有时代精神,使其与行政法原则正当衔接。为此,应将法治政府与法治国家、法治社会建设一体化,法定职责必须为、法无授权不可为,给付行政,行政协商治理,行政治理数据化,行政紧急处置科学化等行政法治理念入典。

  

   关键词:行政法治理念;行政法原则;理念整合;行政法典总则

  

   目次 一、目前行政法治理念在行政法文件中的零散规定 二、行政法治理念在我国行政法中的结构性瑕疵 三、《行政法典总则》整合法治理念的优势 四、应当入典的若干行政法治理念 五、《行政法典总则》整合行政法治理念的立法技术

   行政法治理念是体现行政法治内在要求和精神实质的一系列观念、信念和价值追求的集合体,是行政法治的灵魂。这是本文对行政法治理念所作的大致界定。其实,行政法治理念是一个非常抽象的概念,我们无法给它下一个确切的定义。也正因为如此,目前学界鲜有学者明确界定它,但学界对于“法治理念”的概念是有解读的。如有学者认为:“法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念。”还有学者认为:“法治理念是反映法治的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的一些达到理性具体的观念和信念,是立法、执法、司法、守法和法律监督的基本指导思想,是法治体系的精髓和灵魂。”在行政法构成要素中,它处于相对顶端的地位,对行政法治的基本原则、相关规则和技术标准等起着统摄和指导作用。正因为如此,突显行政法治理念的地位、强化行政法治理念的作用是非常具有现实意义的。然而,我国目前的相关立法和规范性文件关于行政法治理念的定位模糊,既缺乏行政法治理念的明确概念,也没有合理区分其与行政法指导思想、行政法基本原则、行政法规则等的关系。例如,2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》是涉及我国行政法治内容较为全面的一个规范性文件,包括行政法治的指导思想、行政法治的目标、依法行政的基本原则、依法行政的基本要求、政府职能转变、行政执法体制等,共有11个部分。在笔者看来,《全面推进依法行政实施纲要》对我国行政法治的相关理念是有所体现的,而且可以认为它是将社会主义法治理念体现于行政法治中的一个尝试。但它尚未明确使用行政法治理念这样的措辞,而是用指导思想、目标等概括行政法治理念;同时,它也没有明确区分理念与相关原则和基本要求的内涵等。总体而论,在我国目前的行政法治体系中,行政法治理念尚未有系统和统一的规定。

  

   近年来,关于《行政法典总则》制定的必要性,以及如何制定成为学界和实务界讨论的热点,学者们构想了各种各样非常好的典则模式,但基本上没有专门提出行政法治理念问题。笔者认为,在这样的大背景下,通过《行政法典总则》的制定来有效整合行政法治理念,解决目前行政法治理念的一些模糊问题,不失为一个很好的路径。

  

   一

  

   目前行政法治理念在行政法文件中的零散规定

  

   在我国目前的行政法文件或者其他法律渊源中,行政法治理念已经有所体现,但规定比较零散。

  

   (一)体现于《宪法》中的行政法治理念

  

   1.《宪法》关于社会主义法治理念的相关规定可以有机渗入行政法治之中,它对行政法治起着虽然是间接的,但也是根本性的作用,如党的领导、人民当家作主和依法治国。在我国的行政法治实践中,社会主义法治理念的核心意涵必然要有所体现,必然会以相对隐形的方式决定着行政法治的状况。

  

   2.《宪法》中也体现了若干具体的行政法治理念。例如,《宪法》在“序言”部分规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这实际上体现了“法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”这一行政法治理念的一定内涵。而《宪法》在“国家机构”部分强调精简与效能、反对官僚主义、努力为人民服务等,则可以说蕴含了给付行政时代的服务理念。

  

   此外,《宪法》还有一些规定也可以被理解为是我国行政法治理念的具体体现,如《宪法》规定各级人民政府要实行科学管理,各级人民政府是人民代表机关的执行机关,各级人民政府要接受一定的法治监督等,这些都与行政法治理念密不可分。同时《宪法》中有关公民权利和义务的规定、相关国策的规定也都与行政法治有关,其中,有些内容本身就是行政法的渊源,这也是对行政法治理念的刻画。行政法治理念体现于《宪法》之中是无可厚非的,这些理念具有根本性和基本性,它们为《行政法典总则》对行政法治理念的整合和提炼奠定了坚实的基础。

  

   (二)体现于《党章》和党的文件中的行政法治理念

  

   《中国共产党党章》(以下简称《党章》)调整党内治理中的权利和义务关系,《党章》中的有关内容与行政法治理念高度契合。除了《党章》之外,中共中央还制定了一系列党内文件,例如,中共十八大报告,中共十八届三中、四中全会决议,中共十九大报告,中共十九届四中、五中全会决议等都有行政法治理念的内容,而且有些内容非常具体、明晰。中共十九大报告明确提出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”是对新的历史时代下行政法治理念的高度提炼。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,其中也有这样的规定:“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”这都体现了行政法治理念的某些内涵。

  

   必须强调的是,2014年中共中央对我国依法治国作了顶层设计,这个顶层设计对于行政法治理念有一系列新的具有时代特征的提炼和规定,如依法全面履行行政职能、健全依法决策机制、深化行政体制改革、严格规范文明执法、对行政权力进行制约和监督、全面推进政务公开等。这些内容当然可以具体到行政法治实践中,而不可否认的是,其中的每一个内容都是对行政法治理念的高度整合和抽象。由于我国在依法治国中坚持党的领导,这就使得党的文件体现行政法治理念顺理成章,而且在内容构成上表现得极其丰富、极其充实。还需指出,党的文件对行政法治的提炼强调了行政法治的政治属性和政治逻辑,也强调了行政法治所依托的政治理论,因而也带来一个难题,那就是这些具有深度政治敏感性的政治理念和法治理念如何转化为行政法治的话语体系。笔者认为,如果通过《行政法典总则》予以转化,那这样的转化便会非常有效和可行。

  

   (三)体现于行政成文法中的行政法治理念

  

   我国的行政成文法由三部分构成:

  

   1.作为行政组织法的行政成文法。如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等。这些组织法中有关机构精简、权责法定等规定当然体现了法治政府理念的具体要求。

  

   2.作为行政行为法的行政成文法。目前,我国有关的行政行为法已经初具规模,如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等,还有《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》等行政法规。从学理上讲,行政行为法是对行政行为的规定,似乎与行政法治理念没有太多的关联性,但在这些行政行为的法律典则中,有关行政法治理念的提炼是非常多的,而且内容也是非常充实的。如《行政许可法》第1条规定了行政许可的设定和实施必须保护公民、法人和其他组织的合法权益,必须维护公共利益和公共秩序,而《行政处罚法》第5条则明确规定了行政处罚必须公开、公平和公正。虽然法律条文将公开、公平和公正作为原则确立下来,但在笔者看来,公开、公平和公正是诸多行政法治理念都包含的内容。《重大行政决策程序暂行条例》第1条规定:“为了健全科学、民主、依法决策机制,规范重大行政决策程序,提高决策质量和效率,明确决策责任,根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定,制定本条例。”行政决策只是一个行政行为,而该规定实质上也为行政决策注入了深层次的法治理念。

  

   3.作为行政救济法的行政成文法。如《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,这些法作为救济规则有自身的法治原则,也有相应的法治理念,而这些行政救济法基本都涉及了行政法治理念的内容。例如,《行政诉讼法》就规定了行政诉讼制度的目的是解决行政争议,更要保护公民、法人和其他社会组织的合法权益,以及监督行政机关依法行使职责,这些内容都不能够从行政法治理念中剔除出去。此外,《行政复议法》和《国家赔偿法》中也都有类似规定。

  

   此外,我国行政法体系还有一个板块,那就是部门行政法。它涉及每一个部门的行政管理,这些部门行政法也包容了诸多行政法治理念内涵。如《食品安全法》就明确规定了行政主体通过行政执法要保证公民的生命健康和身体安全,其中所体现的人民性就是行政法治理念的必然要求。几乎每一个部门行政法中都有类似的条文,都能够体现出相应的行政法治理念。行政成文法体现行政法治理念能够强化行政法治理念的法律属性,赋予它相应的法治精神。与其他行政法文件中体现行政法治理念一样,它同样带有一定的弊端,因为众多的行政成文法的规定会使行政法治理念显得较为松散,无法将行政法治理念与行政法原则予以合理区分。

  

   (四)体现于行政规范性文件中的行政法治理念

  

在我国行政法体系中,行政规范性文件是一个非常复杂的行政法现象。有些行政规范性文件是由不享有规章以上行政法文件制定权的主体制定的,如县政府或者市政府的职能部门等;有些行政规范性文件是由有规章以上行政法文件制定权的主体制定的,如疫情防控期间,诸多省市人民政府就制定了一系列有关疫情防控的行政规范性文件;有些行政规范性文件则显得非常特殊,它既区别于规章,也区别于行政法规,但它比规章和行政法规具有更高的行政法效力。我国《立法法》没有对行政规范性文件作出具体规定,也没有确立行政规范性文件的法律地位,这便导致了行政规范性文件在行政法治实践中的复杂状况。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第9期
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