返回上一页 文章阅读 登录

陈云良:促进公共卫生法律体系向公共卫生法治体系转化

更新时间:2021-10-12 22:34:52
作者: 陈云良  
“二战”后,受到以美国为首的战胜国“占领政策”的影响,美国式的公共卫生理念被导入日本,间接地促进了日本公共卫生理念和法律体系的完善。1946 年,作为国家根本大法的《日本国宪法》颁布,其第 25 条明确规定:“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”在宪法层面确立了国民的基本健康权和国家的公共卫生治理职责后,从 1947 年开始, 日本相继颁布了《学校保健法》《劳动安全卫生规则》《食品卫生法》《精神卫生法》《身体障害者福祉法》《国民健康保险法》等多部法律法规,内容上涵盖环境卫生、疾病预防、健康教育与健康管理、精神卫生、社会保障等,这些初步构筑了日本的现代公共卫生法律体系。

   无古不成今,以史为鉴,可正其意。纵观各国现代公共卫生立法史,虽然形式各异,有成文法,也有判例法,有统合式之立法,亦有零散式之规定,但无一不是以法的形式来为国家或政府主导公共卫生治理、维护公共健康利益提供形式之正当性及效力之权威性,它既是一种政治权力,亦是一种政治承诺。它以一种具备国家强制力、约束力的社会规范的形式将人类作为群体对疾病与健康的体验和认识反映出来,并厘清不同主体在其中所应享有或承担的权力与职责、权利与义务,以适应社会之发展。检索历史,我们可以看出,公共卫生法是以法的形式固化国家、社会、团体以及个人在公共卫生治理、公共健康利益维护中的权力(利)、职责与界限。

   (二)用理念透视公共卫生法的基本目的

   “公共卫生法”从词汇结构而言属于偏正短语,“公共卫生”一词划定了“法”的研究范畴。不同视阈下的公共卫生具有不同的内涵,它可以是一种理念、一类技术、一项活动、一个领域、一个学科。当我们在法学视阈下谈及公共卫生时,其不仅仅是表示公共卫生领域中的法律,更是一种公共卫生理念与法治理念的融合。

   现代公共卫生理念是伴随工业化革命带来的环境污染、传染病流行等威胁群体健康问题而形成的,它最初的理念是模糊的、非概念化的,内容多局限于传染病防治领域,最直观地反映在各国早期的 公共卫生立法的内容之上,多局限于对环境卫生的干预以应对传染病流行。公共卫生理念第一次发 生转变亦是在 1848 年的英国。其实在 1848 年的《公共卫生法案》颁布之前,英国也出台了多部与公共卫生有关的法案,如 1840 年的《疫苗法》及 1846 年的《公共洗浴及浴室法》,而学界将 1848 年《公共卫生法案》称为第一部具备现代意义的公共卫生法是因为该《法案》让人们开始认识到卫生与健康 关系的转折点。在查德威克《大不列颠劳动人口卫生状况的调查报告》中对于“卫生”采用的词汇是“sanitation”和“hygiene”,而在《公共卫生法案》中采用的是“health”,虽然上述词汇皆可译为“卫生”,但“health”的使用首次让人认识到卫生与健康有不同的内涵,前者是手段,后者是目的,而现代意义 上的公共卫生(publichealth)理念是卫生技术与公共健康的结合,它为卫生措施找到了目的与方向,也为保障公众健康提供了手段策略。

   随后,伴随着细菌学革命以及免疫学、营养学、预防医学、流行病学等相关学科的兴起,公共卫生的内涵及外延不断地扩张并逐渐走向成熟。1920 年,美国耶鲁大学公共卫生教授温斯洛突破了传统公共卫生以环境卫生和传染病防治为内容的局限,首次提出了较为完整的现代公共卫生理念:“公共卫生是一门科学和艺术,通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进身体健康,以改善环境卫生,控制传染病,教育个人注意个人卫生,组织医护人员为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务,建立社会机制来确保每个人都能达到适于保持健康的生活标准。”温斯洛教授将公共卫生的目标从健康保障(控制或消除健康风险)这一有限目标扩展至更为广阔的目标之上——健康促进(通过健康生活方式以达到最佳健康状态,提高个体抵御疾病、伤害的能力),该概念于 1952 年为世界卫生组织所接受并沿用至今。

   之后,各国亦有学者和机构不断提出新的公共卫生理念,1988 年美国医学研究所(Institute of Medicine)在其一份报告《公共卫生的未来》中将公共卫生高度概括为“社会为保障公众健康的各种条件而采取的集体行为”,并指出这些目标的实现依赖于对持续的以及突发的公共健康威胁进行有效的应对,这一概念也被写入美国 2003 年 9 月出台的《美国州公共卫生示范法》中;我国学者曾光、黄始建先生则于 2009 年中华医学会全国第一次公共卫生学术会议上,结合中国公共卫生实践提出我国公共卫生的定义和宗旨:“公共卫生是以保障和促进公共健康为宗旨的公共事业,通过预防和控制疾病和伤残,改善与健康相关的自然和社会环境,提供基本医疗卫生服务,培养公众健康素养,创建人人享有健康的社会。”该概念中首次在国内言明公共卫生是一项公共事业,进一步明确了基本公共卫生服务的公共产品属性,强调了国家在公共健康保障中的基本职责。

   从现代公共卫生理念的发展中,我们可以得出两个结论:其一,现代公共卫生的理念历经了传染病防治——公众健康保障——公众健康促进的变化,使得需要通过立法调整的公共卫生疆域不断扩大,公共卫生治理的任务愈加重大;其二,从上述学者所界定的公共卫生理念中,我们不难发现上述概念均一致地采用了手段与目的相结合的方式来界定现代公共卫生理念,即公共卫生技术与公共健康的结合。而当将“公共卫生”理念加诸“法”时或者说“法”作用于“公共卫生”时,法律作为公共卫生理念的承接者及保障者,其既为公共卫生技术手段的实施提供了制度框架,又为公共健康目的的实现立下了政治承诺,使得公共健康亦成为公民的一项基本权利。因此,公共卫生法、公共卫生技术和公共健康权利的制度化规范,其目的在于保障和促进公众健康。

   (三)从卫生法体系结构定位公共卫生法的基本性质

   自20 世纪80 年代,卫生法的内部体系划分便一直成为众多学者孜孜不倦的研究议题之一。目前, 学界有四分法、五分法、八分法乃至九分法等多种主张。但无论学者主张如何,公共卫生法与医事法(亦有称“医疗法”或“医疗服务法”)一直作为卫生法体系下的两大子集存在于每一种体系划分之中。公共卫生法与医事法既相互区别又相互联系。两者的区别见诸立法理念、调整方式、技术范畴三个右面。

   在立法理念上,公共卫生法与医事法虽均以保障人民健康为第一要旨,但是公共卫生法旨在保障作为群体概念上的公共健康与安全,医事法则专注于保障个体健康。对于公共健康中的“公共”一词,在规范分析法视阈下至少具有三层不同的含义:其一,作为“整体”的公共健康。我国《宪法》第21 条规定,国家开展群众性的卫生活动,保护人民健康。这是一种宏观视角下的整体的公共健康,作为国家的根本大法,《宪法》将保护群众健康作为国家的必要职责予以规定,这里的健康辐射每一个中华人民共和国公民,每个人均享有获得健康利益的基本权利,包括基本医疗服务权和基本公共卫生服务权。其二,作为“群体”的健康。公共健康的保障并不是统一的、无差别的保障,由于年龄、性别、地区、职业、收入的不同,社会中总会有某些群体处于弱势地位并面临着更大的健康风险,只有从群体视角出发,对不同健康风险的群体进行不同的干预和保障,才能更好地分配公共卫生资源,促进社会公平。因此,以《母婴保健法》《残疾人保障法》《职业病防治法》等为代表的以类群体为对象予以特殊保障的法律法规,体现了公共卫生中“公共”的第二层要义——群体的健康保护。其三,作为“多数人”的健康。如果“群体”的健康是一种静态的公共健康,那么“多数人”的健康则是一种动态的公共健康。在传染病防治中,无论是关涉个人隐私的信息强制上报与披露,还是影响个人自由选择的强制检测与筛查,抑或是限制个人自由的隔离措施,都是为了保障不特定的多数人的健康而对特定的少数人的私权利进行了高于常态的限制,这种限制具备动态性和临时性。此外,“公共”一词不仅仅是数量级上的与个体对应的一个“全体”“群体”或“多数人”的概念,更标志着一个基于社会公意而具有职权与职责以保障共同体健康利益的政府实体,强调政府主导的理念;而在个人健康之中,居于中心地位的是个人,虽然国家具有为个人提供基本医疗服务的职责,但是这一领域更多强调意思自治, 拥有意思自由的个人可以对自身的健康利益进行选择与有效支配,包括是否就医、选择何种医疗方案等。当然,公共卫生也关注个人,因为个人作为群体的一部分,同时也具备社会性,只有当群体的构成者——个体,在一定程度上免于伤害与疾病时,才能有效保障群体的健康。

   在调整方式上,公共卫生法律体系属于行政法的范畴,其调整手段亦主要表现为行政行为,包括但不限于行政指导、行政给付、行政强制、行政处罚等;而医事法则是行政法规范和民法规范的综合体,在主体资质及机构管理层面,属于行政管理范畴,而在医疗活动中,医患双方则往往适用合同法、侵权责任法等民事法律调整。

   最后,从技术范畴上讲,公共卫生法的实施依托于预防医学、流行病学、卫生统计学等学科来发现某种疾病或死亡的社会学因素,比如抽烟、酗酒、传染源、传染方式等,通过排除这些风险来达到预防的目的,从而保障和促进公共健康;而医事法则依托于临床医学、护理学、基础医学来探究疾病与个体的生理病理机制,通过对已发生的疾病或创伤予以治疗,来恢复已受损的个体健康。

   综上,从公共卫生法与医事法的区别中,我们可以知道,公共卫生法是以保障公众健康为目的, 以行政管理为主要调整手段,依托于预防医学、流行病学、卫生统计学等众多学科的庞大的法律体系。但是,虽然理论上可以从上述三个位面来窥视公共卫生法与医事法之区别,然两者之间亦时常发生交叉与联系。比如对传染病患者的免费治疗,既是一项公共卫生服务,但是它又不可避免地使用与一般疾病治疗相关的医学技术手段;再比如,许多非传染病,在无法根治的情况下,往往通过减缓疾病或损伤的发展进程来降低死亡率或发病率,比如高血压患者服用降压药、糖尿病患者注射胰岛素,这些公共卫生层面上的预防与控制措施,亦是临床上的治疗措施。因此,公共卫生法与医事法在实践中其边界并非泾渭分明,而是相互交叉与融合,但这并不阻却两者各自理论研究的独立性。

  

   二、公共卫生法的权利基础

  

   公共卫生法是国家主导公共卫生治理的政治承诺,是制度化的公共卫生措施和权利化的公共健康,是有别于保障个体健康的医事法的独立法律体系。这一概念中最为核心的词汇莫过于“国家主导”,而为什么这一权利的实现需要国家来主导呢?又为何应以法律之手段来治理公共卫生事务?治理过程中又应遵循何种原则?本文试图从政治社会的形成及发展中来分析。

   (一)健康如何从个体性权利转变成社会权利

公众健康是在健康基础之上发展而来的概念,而健康首先是一种生命状态,它与生命一样具有鲜明的人身依附性。自人类文明诞生伊始,健康便是个人不可分割的属性之一,抑或说是个体的一种本能追求,正如动物趋利避害的本能一般,个体亦本能地避免着来自自然界及其他个体对于自身健康和安全的威胁。渐渐地,当个体认识到单一的个人力量在应对健康安全威胁上的薄弱时,在对更大的健康与安全利益的向往之下,个体通过组建群落、组建家族乃至组建社会以应对健康威胁的机制便逐渐产生了,于是,健康的社会性也被逐渐地发现和认识。法哲学先驱们将健康视为一种自然权利,人生而有之,不证自明。洛克在描述原始状态下的社会时认为,即使处于绝对自由下的个人,亦有着不侵犯他人健康的责任或义务,“虽然这是自由的状态,却不是放任的状态。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/129005.html
文章来源:《法学》2021年第9期
收藏