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钱颖一:政府与法治

更新时间:2021-10-11 16:41:06
作者: 钱颖一 (进入专栏)  
比如,在产品市场中,维持竞争秩序和保护消费者权益(比如产品安全性)需要对生产者有所约束。在金融市场上,保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。在这种情形下政府监管有潜在的收益。在这一点上,第三种视角与第一种视角有相同之处。另一方面,第三种视角与第二种视角也有共同之处,那就是对政府行为出发点的怀疑。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此具有这种视角的人并不建议监管越多越好,主张具体情况甄别对待。只有当监管的成本(重要成本之一是来自政府失灵的成本)小于监管的收益时,监管才有意义。因此,对监管者――政府――要有约束,有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。

   第一和第二种视角的共同性是不区别市场和情况,一概提倡大力加强监管或削弱监管。第三种视角则不同,主张适当监管,而监管内容在不同市场针对不同问题。在产品市场上,监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序,比如在电信、航空等产业。起初,人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规制”的说法上有一个转变,因为规制很容易让人误解为干预,而且这样的说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策” (competition policy)。这是一个更向前看的说法,更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲,可以面向未来,考虑到将来的技术变化,持一种开放的态度。

   金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构(后者包括银行、基金、券商、保险公司)的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其他的制约,不然都这样,全世界都一样。对金融市场的经验研究表明,在没有政府监管的情况下,金融市场的发展并不成功。比如在90年代,捷克的金融市场的发展就远不如波兰的成功,而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管,比如强制信息披露和限制关联交易,对发展金融市场有促进作用。

   在现实中,政府监管在任何国家都不是或者是零或者是一。即使在发达国家,在两者之间也在不断作出微调,“钟摆”在一个时期向加强监管摆动,另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代,钟摆向放松监管的方向摆动,这是因为70年代的政府管制过头了,压抑了经济的发展。进入21世纪后,钟摆又有点往回摆了,原因在于发现了一系列的问题,包括公司治理结构的问题、会计问题、电力市场问题,等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后市场就可以自动解决问题,一个有效且有限的政府在此至关重要。

  

   推动法治建设的力量

  

   建立法治社会的推动力来自哪里?不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。

   首先,内部利益可以从经济人和政府两方面看。消费者和生产者从自己的利益出发有对建立法治的需求。随着经济发展,这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益,希望约束自己同时也约束别人,尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府来实现。约束经济人通常符合政府的利益,那末约束政府自己呢?经济发展的结果不是零和博弈,是潜在的双赢和多赢,因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此,政府从自己的角度来讲,也需要固定的、可预测的、透明的制度规则,对政府自己的利益(比如税收、经济发展、社会稳定)也有好处。法治对经济发展有直接效益,它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以,我们会有所谓“权力的悖论”:约束政府的权力可以使政府受益。

   第二,外部环境的压力推动法治社会的建立。除了上述的内部利益之外,我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。比如中国加入WTO,这是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定,几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理,这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律,在开放的条件下,你会发现你的竞争力不够了,因此就需要改变。

   第三,知识的力量。独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益,关注较弱群体的呼声,他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中,利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识,就是要让人们懂得历史,明白周围,知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人利益比较超脱,看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公共利益”的声音,它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益,但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的,因为自己利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究,有时会看得清楚一些。他们会告诉人们,法治是人类的制度创新,是约束政府和经济人的有效方式,是好的市场经济的制度基础。从长期看,人们的整体经济利益在法治下是最大的。因此,知识也是推动法治建设的一种独立的力量。

   这三种力量――内部利益、外部压力和知识――都是法治建设的推动力。法治建设不仅仅是法律部门和法学界的事。各政府部门、企业家、消费者、知识分子都可以、也应该在推动我国的法治建设上有作为。

   文章首发于《比较》,2003年第5辑

  


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本文责编:陈冬冬
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