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陈鹏:行政决策成本效益分析的多重机制

更新时间:2021-10-09 09:34:33
作者: 陈鹏  

   摘要:  对行政决策开展成本效益分析在我国虽有规范基础,但从目前的实践来看,具有可操作性的实施方案仍付诸阙如。理论界大多将成本效益分析等同于以货币化的方式呈现出决策的成本和效果,继而以净收益来衡量行政决策正当与否的成本收益分析工具。但货币化的成本收益分析既面临技术上的困难,又遭受价值层面的批评。虽然能够对货币化的成本收益分析进行理论层面的辩护,并且可以通过改进其操作机制来弥补它的固有缺陷,从而使其仍不失为一项可用的分析工具,但就当代中国的行政决策而言,亦应当重视成本有效性分析、可行性分析等分析工具的补充作用,并基于不同的行政任务,综合运用各种分析工具,从而构建多重的成本效益分析机制。

   关键词:  行政决策 成本效益分析 成本收益分析 成本有效性分析 可行性分析

  

   一、问题的提出

  

   人类生活在资源有限的世界里,这就要求理性的政府在作出决策之时,应当从经济效用的角度考虑资源的有效分配和利用。早在2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》便指出应“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。晚近颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第12条第3款则规定:“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。”《湖南省行政程序规定》、海南省人民政府办公厅发布的《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》、杭州市人民政府颁布的《市政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》等地方层面的立法和规范性文件也要求对包括行政立法在内的行政决策实施成本效益分析。可以说,在我国,对行政决策开展成本效益分析已经具有了广泛的规范基础。[1]关于行政机关在实践中采取哪些具体方法分析行政决策的成本和效益,目前并不十分清晰。从海南省《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》来看,并非所有的成本和效益都被化约为量化的数字,如立法可能导致的社会心理、伦理道德变化的情况也被列入“无形的耗费”,而立法可能促进社会公平与正义的情况、对社会道德水平的提高和良好社会风尚形成的影响情况等也被归入了效益的行列。然而,伦理道德变化的潜在可能性应当如何影响决策?公平正义是否会成为一张“王牌”,从而湮没对其他因素的分析?若不能赋予这些抽象要素相对明确的地位,则此种成本效益分析在实务当中恐怕很难操作。当前甚少观察到运用成本效益分析对行政决策进行评估的实例,或许也部分地源于这种认知的不足。

  

   在实务部门开始尝试引入成本效益分析工具辅助决策的同时,法学界也对行政决策的经济分析工具展开了研究。总体而言,当前的研究大多针对的是追求决策净收益最大化的成本收益分析(cost-benefit analysis, CBA)。有学者直接指出,立法的效益是收益除去成本后的净收益。[2]虽然“成本收益分析”与“成本效益分析”在语词上较为接近,但将两者等同起来似乎有失偏狭。而对于成本收益分析方法,当前的研究主要关注的是将行政决策的成本和收益分别以货币化方式表达出来的分析方法。[3]总体上说,学者对于货币化成本收益分析方法倡导有余,反思不足。虽有学者探讨过此种分析机制的缺陷,[4]但尚不全面,也未指出弥补这些缺陷的方法。

  

   此外,法学界对其他经济分析工具的探讨亦不周全。例如,有学者引入两种颇具理论创新性的分析工具,即被视作“成本—效能分析”的“寿命周期成本分析”,以及被视作“成本—功能分析”的“价值工程”(value engineering, VE),但对这两种分析工具与成本收益分析之间究竟是替代关系抑或是补充关系,却并未给出答案。[5]又如,有学者曾提出与成本有效性分析(cost-effectiveness analysis, CEA)有所契合的分析方法,即计算某种手段的损害成本与收益之间的比值,但却认为可以借鉴成本收益分析方法计算不同规制手段的损害和收益,[6]这便未能体察到在成本有效性分析中对决策效益的描述可以不必以货币化的方式呈现。再如,有学者期待以多重标准分析(multi-criteria analysis)克服成本收益分析的不足,[7]但实际上,多重标准分析不仅无法弥补成本收益分析的缺陷,其自身的固有缺陷甚至更为明显,如决策成功的标准模糊不清、各个标准可能被重复计算、对不同标准重要性的评估取决于决策者的个人感觉、完全不考虑“什么也不做”这一选项、完全不考虑时间的价值等等。[8]此外,还有学者期待以脱离货币量度的主观福祉分析(well-being analysis, WBA)或曰“幸福分析”(happiness analysis)改造传统的成本收益分析,以容纳“任何在现行社会规范下人们认可的价值增减”, [9]但主观福祉分析所使用的定量评价受到量化区间之上下限的限制,[10]当前的科技也无法制造出完美的幸福指数测量仪,[11]因而尚未真正进入各国行政决策实践。

  

   本文首先对货币化成本收益分析的缺陷加以系统梳理,探讨这些缺陷如何被辩解以及如何改进制度运作以弥补这些缺陷,继而描述成本有效性分析、经济可行性分析等其他分析工具的补充性作用和局限,以展示成本效益分析可能具有的丰富内涵,进而描绘出基于不同行政任务综合运用各种分析工具的多重分析机制。

  

   二、货币化成本收益分析的技术难题与价值困境

  

   传统的成本收益分析乃是以货币化的方式呈现行政决策的投入和产出,并以净收益来判断行政决策妥当与否。但此种分析工具既面临技术层面的成本收益计算难题,亦陷入价值层面的困境。

  

   (一)货币化成本收益分析的技术难题

  

   1.成本计算的技术难题

  

   在行政机关作出决策之前,所需要评估的成本通常包括行政成本、合规成本和间接成本。[12]其中,行政成本包括作出决策以及监督决策的执行所耗费的资源,它主要由制定和执行相关标准的部门承担,且受制于财政预算,因而在计算时较为容易。相比之下,合规成本和间接成本的计算则较为困难。

  

   合规成本是受规制者为了迎合决策所需要付出的成本。计算合规成本的困难在于:首先,合规成本方面的信息通常需要受规制者提供,这就导致其测算极易被受规制者所操纵。可以想见,通常情况下如果企业不希望承受某一决策,则倾向于为决策者提供合规成本较高的信息,诱使决策者放弃决策。另一种可能出现的情况是,由于不同的受规制者所承担的合规成本可能有所差异,[13]如果面临低合规成本的企业可以获得竞争优势,或者合规成本构成新的企业进入某一经济领域的障碍,则具有竞争优势的企业或者业已进入该领域的企业便会倾向于提供合规成本较低的信息,以诱使决策者作出决策。[14]其次,竞争压力可能会迫使企业寻找更为廉价的合规方式,且较高的合规成本也可能会诱发技术革新,从而抵消掉部分甚至全部成本,[15]而企业和决策机构很难事先预料到这些结果,进而也可能会高估合规成本。

  

   间接成本的牵涉面极为广泛,包括为了支持或反对决策而实施的诉讼或游说所产生的成本;因受决策影响的领域经济活力下降而造成的放弃生产、贸易或消费带来的损失;由于某一领域的高成本投入对整体经济造成影响,因而看似不相关的经济领域的活力也可能下降。[16]可见,与行政决策相关的利益链条上的任何一环都可能产生间接成本,其计算也就颇为困难。

  

   2.收益计算的技术难题

  

   虽然成本的计算已困难重重,但通常认为收益比成本更加难以量化。[17]收益计算时常采取“支付意愿”(willingness to pay, WTP)这一媒介,即通过计算人们总体上愿意为达到决策所期待的状态支付多少金钱来计算决策的收益。测算支付意愿的常用方法有以下两种。

  

   一种方法是“显示偏好法”(revealed preference)或曰“享乐价格法”(hedonic pricing)。这种方法假定人们在市场上的行为可以反映其偏好,也可反映其对于某种行政决策的价值几何的判断。以旨在降低过早死亡概率的决策为例,常用的收益计算步骤是:首先计算降低一定量级死亡风险的决策所能够拯救的统计学意义上的生命数量,再借助人们购买降低风险的产品的价格除以该产品所降低的风险量级,或者以高风险职业的工资溢价除以风险量级的差值等方法来测算“统计学意义上的生命的价值”(value of statistical life, VSL),进而将两者相乘,得出决策的总收益。[18]这种方法看似规整,却不可避免地面临一些技术差错。首先,准确运用此种方法的前提是所有市场交易主体都充分了解相关信息,如劳动者对于不同工作风险量级的认知与研究者的风险测算一致,[19]而这显然是不可能的。其次,交易价格未必完全由不同行为之间的风险差异所决定,而是同时取决于市场交易主体的议价能力。[20]再次,此种方法意在计算人们的支付意愿,但在工作场所风险等方面,实际上计算的是人们愿意因承担风险而接受多少金钱,即计算的是“接受意愿”(willingness to accept, WTA),而有研究表明,对于相同的风险量级差值,人们的接受意愿通常要高于支付意愿。[21]

  

   另一种方法是“表达偏好法”(stated preference)或曰“条件价值评估法”(contingent valu- ation theory),即借助调查问卷等方法,询问受访者愿意为达到某种决策效果支付多少金钱。相对于显示偏好法,此种方法有若干优势:其一,该方法可用于不存在明显的市场交易活动的领域;其二,由于调查者已经将相关信息告知充分受访者,因而可以避免受访者错误估计收益的价值;其三,此种方法能够直接排除其他变量,更有针对性地测算人们对于某种决策效果的支付意愿。但这种方法的缺陷在于受访者并不需要真的为某种决策效果支付金钱,因而其所表达的偏好可能与其真正处于相关情境时的选择不一致。[22]

  

   此外,两种测算方法也都面临一些共同的问题。首先,两种方法当中的调查对象都可能面临情感方面的错误。对于显示偏好法来说,被调查者需要对过去和未来的某种状态做出评价,但人类既不擅长预测未来感受,也难以准确记忆过去某种情境带来的感受,如果被调查者在评估某种状态的价值时犯了错误,则收益计算自然也不准确。[23]对于表达偏好法来说,由于调查对象缺少为没有市场交易可能性的物品定价的体验,自然也无法准确测算决策的货币化收益。[24]

  

其次,无论采取哪种测算方法,将收益货币化都会面临贴现率(discounting rate)的难题。金钱具有“时间价值”,如果决策的全部或部分效果显现于未来,则收益的货币化价值相对于当前而言便应打折扣。并且,社会的财富和科技水平日后均有望提升,从而使当前的决策效果在未来可能不再那么昂贵,因而如果行政决策面向未来发生作用,则相对于当前而言,所获得的回报也应相应打折扣。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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