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韩大元 陈佩彤:论香港基本法序言中“繁荣和稳定”的规范内涵

更新时间:2021-10-09 09:33:26
作者: 韩大元 (进入专栏)   陈佩彤  

   摘要:  保持香港的“繁荣和稳定”是香港基本法的核心要义与立法目的,也是制定香港特别行政区一切政策和制度的出发点和落脚点。“繁荣和稳定”具有丰富的内涵,应从基本法的历史、规范构成与法律实践三个层面进行分析。保持香港的经济繁荣和社会稳定,是新中国成立以来中央一以贯之的对港方针,贯穿在基本法规定的中央和特别行政区关系、香港特别行政区政治体制、居民的基本权利和自由、经济制度、文化和社会事务等诸多领域。同时,“繁荣和稳定”为坚持和完善“一国两制”制度体系,落实“爱国者治港”根本原则,顺利实施基本法提供了规范支撑。

   关键词:  香港基本法 繁荣和稳定 历史渊源 规范内涵

   一、问题的提出

   1984年,邓小平提出爱国者标准时指出:“爱国者的标准是,尊重自己的民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。”[1]2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,3月30日十三届全国人大常委会第二十七次会议审议通过了香港基本法附件一、附件二的修改。这一决定和修改旨在推动香港走向长期繁荣和稳定,被视为香港的“第二次回归”。可以说,长期保持香港的“繁荣和稳定”是“一国两制”方针的初心,是判断“爱国者”的重要标准,也是判断香港基本法实践效果的重要指标之一。

  

   《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“香港基本法”)序言规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”序言是香港基本法的灵魂,承载着基本法的核心价值和基本原则,是分析基本法规范与实践的基础。其中,保持香港的“繁荣和稳定”是香港基本法的立法目的与核心价值之一,不仅体现设计基本法的政治理念,同时也影响着相关制度与规范体系的发展和完善。

  

   长期以来,学界围绕“如何保持香港的繁荣和稳定”做了大量的研究,积累了丰富的成果。例如,有学者认为保持香港的繁荣稳定是“一国两制”方针及香港基本法具体制度的制定目的,[2]是人大释法的政治基础。[3]涉港法规范也将“保持香港的繁荣和稳定”作为立法目的。例如,《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称“香港国安法”)第1条申明,“保持香港特别行政区的繁荣和稳定”是本法的立法目的。总体上看,目前对“繁荣和稳定”的研究主要涉及制度构建或权力行使的目的,而从历史、规范与实践三位一体的视角,对“繁荣和稳定”的内涵进行系统论述的成果并不多见。对“繁荣和稳定”的历史渊源和写入基本法的过程关注不够,更缺乏对基本法的新发展与保持香港“繁荣和稳定”关系的融贯性分析。基于此,本文尝试厘清“繁荣和稳定”的历史脉络和规范内涵,阐释“繁荣和稳定”在基本法不同制度领域的规范效力,并诠释基本法新发展与“繁荣和稳定”之间的内在联系。

  

   二、“繁荣和稳定”的历史渊源与写入基本法的过程

   “繁荣和稳定”并非一朝一夕形成的概念,而是中国共产党人在特定历史背景下对香港前途命运作出的精准预期和慎重选择。笔者拟在考察“繁荣和稳定”的历史渊源和被写入香港基本法过程的基础上,厘清“繁荣和稳定”这一规范共识的发展脉络和历史走向。

  

   (一)“繁荣和稳定”的历史渊源

   对“繁荣和稳定”的理解最早可以回溯到新中国成立初期,并以中国政府把解决香港问题正式提上议事日程的1979年作为分割点,因为1979年后,香港的“繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——中国恢复行使香港主权。

  

   1.1949—1979:保持香港的“繁荣和稳定”是新中国成立后中央的对港方针

   1949年中华人民共和国成立后,秉持“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”等外交方针,重新审查处理旧中国同外国签订的一切条约和协定,凡有损中国主权的条约一律废除。中英《南京条约》《北京条约》和《展拓香港界址专条》等“割让”“租借”香港的不平等条约当然也包括在内。但是,中国共产党并没有急于收回香港,而是选择了“暂时维持现状”和“长期打算,充分利用”的对港方针。1949年初,毛泽东会见斯大林特使米高扬谈及香港和澳门问题时指出:“海岛上的事情比较复杂,要采取另一种灵活的方式去解决……充分利用这两地的特殊地位,特别是香港,对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利。”[4]1951年,周恩来曾表示:“我们对香港的政策是东西方斗争全局战略部署的一部分……保住香港,维持对中国的外交关系是英国在远东的战略要点。”[5]

  

   可见,新中国成立初期确立这一对港方针是中国共产党在当时历史背景下作出的慎重选择。建国初期,作为新生政权,面对来自西方国家的政治孤立和经济封锁,为了发展经济建设,在政治上谋求英国的承认,突破西方国家的打压和封锁,暂时维持香港现状来发展海外关系和进出口贸易,使香港为我所用是明智的选择。总之,“暂时维持现状不变”和“长期打算,充分利用”这一政策的实质是在适当的时机到来之前,使香港维持现状,以发挥其独特的作用。

  

   2.1979—1997:在恢复行使主权的前提下实现香港的“繁荣和稳定”

   1979年是中央“保持香港繁荣和稳定”对港政策的转折点。因为1979年后香港的“繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——中国将恢复行使香港主权。这一年,邓小平在会见时任香港总督麦理浩时明确提出:“一九九七年中国收回香港后,香港还可以搞资本主义,并且这将是一个长期的政策……香港主权属于中华人民共和国……香港是中国的一部分,这个问题本身不能讨论。”[6]邓小平与麦理浩的对话表明了中国政府对香港问题的立场:第一,中国将恢复行使香港主权;第二,中国政府尊重香港的特殊地位,香港可以长期实行资本主义。这次会面后,中国政府把解决香港问题提上了议事日程,恢复行使香港主权成为中国解决香港问题的前提。

  

   1982年,邓小平与英国首相撒切尔夫人就香港前途问题交换意见时,全面阐述了中国政府对香港问题的基本立场,[7]当时中国政府在香港问题上的关注点是,在主权回归的基础上,如何继续保持香港的繁荣和稳定。对于这一问题,邓小平指出:“保持繁荣的办法就是若干不变。”[8]“我们为什么主张成立一个中英联合小组,就是为了十三年过渡期的稳定……就是为了随时解决问题,以保证香港的繁荣和稳定。”[9]可见,有利于“香港的繁荣和稳定”是中央所有涉港政策的出发点和落脚点。对于保持香港的繁荣和稳定的期限,邓小平也作出了说明,“在今后十三年和十三年以后保持香港的繁荣和稳定。”[10]换言之,“保持香港的繁荣和稳定”不仅是香港回归以前过渡时期的目标,也是香港回归以后的长期目标。

  

   1984年12月19日,中国政府在《中英联合声明》中明确了中华人民共和国对香港的十二条基本方针政策。《中英联合声明》在篇首述及:“……一致认为通过协商妥善地解决历史上遗留下来的香港问题,有助于维持香港的繁荣与稳定”。由此可知,中英双方皆认同妥善解决香港问题能带来“维持香港的繁荣与稳定”的客观意义和作用。此外,《中英联合声明》指出:“……过渡时期内,联合王国政府负责香港的行政管理,以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定;对此,中华人民共和国政府将给予合作。”由此可见,“维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”是中英双方处理香港问题的共同目标。

  

   综上所述,1979年后,“保持香港繁荣和稳定”有了不容置疑的前提——恢复行使香港主权。“保持香港的繁荣和稳定”是中英两国政府处理香港问题的共同目标,中国政府不仅将其作为过渡期内的目标,也视其为香港回归后的长期目标。

  

   (二)“繁荣和稳定”写入香港基本法的过程

   1985年香港基本法起草委员会第一次全体会议后,基本法起草工作正式拉开帷幕。1986年4月,《香港基本法结构(草案)》通过。其中,起草委员会拟定的基本法序言大致包含以下三点:(一)香港的区域范围,历史背景,中英联合声明的签订,香港问题的解决;(二)在“一个国家,两种制度”方针指导下设立香港特别行政区;(三)根据《宪法》第三十一条制订香港特别行政区基本法以维护国家主权和香港的繁荣与稳定。[11]上述三点内容是起草委员会秘书处对基本法咨询委员会、香港各界对基本法结构的意见的归纳整理。其中,上述(三)涵盖了基本法在宪法上的权力来源、中英联合声明的重要原则、建立特别行政区以及颁布基本法的重要目标等社会各界和基本法咨询委员会委员们的基本共识。

  

   在起草委员会第三次全体会议后,中央与香港特别行政区关系专题小组根据《香港基本法结构(草案)》拟出了基本法序言的初稿,其中第二段规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣与稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定……”[12]基本法起草文件经历八次修改,形成了九稿文本。在序言部分,第一稿至第六稿均采用了“保持香港的繁荣与稳定”的表述,第七稿、第八稿和第九稿发生了细微变动,即1989年1月通过的基本法草案、1990年2月通过的基本法草案和1990年4月发布的正式文本中采用了“保持香港的繁荣和稳定”的表述,也即将连词“与”改为“和”,我们认为这是文字专家把关的结果。[13]

  

   在基本法起草过程中,围绕“保持香港的繁荣与稳定”的讨论并不多,主要有以下观点:有观点认为,应将“保持香港的繁荣与稳定”改为“保持香港的社会稳定和经济繁荣”。[14]还有观点认为,第2款应改为“……国家将一如既往继续支持和促进香港的繁荣和安定,力求促使香港成为一个比一九九七年前更高度发展、更现代化、更高效率和人口平均收入更高的资本主义自由商港。”因为如此表述显得有目标、有生气、有进取、有民族气概。[15]有观点认为,为更精炼、完整地表述“一国两制”的方针,建议将序言第二段与第三段合并,其中第二句第2款改为“保持香港的繁荣稳定”。[16]

  

   可见,尽管社会各界对“繁荣和稳定”相关的具体措辞有过争议,但总体来说,基本法起草委员会和香港社会对于“保持香港的繁荣与稳定”的基本表述具有高度共识,“繁荣和稳定”在文本的历次修改中保持了基本内涵上的一致性。“维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”作为设立特别行政区、制定基本法和实施“一国两制”的核心要义最终得以确立,并在基本法诸多领域发挥其规范效力。

  

   三、“繁荣和稳定”的规范内涵

“繁荣和稳定”作为共识性概念写入了香港基本法序言,成为理解和解释基本法具体条文和国家相关政策的基本出发点。香港基本法序言中的“繁荣和稳定”具有丰富的内涵和开放性的结构,并且随着实践的发展,“繁荣”和“稳定”的含义以及相互关系也发生了变迁。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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