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韩大元 陈佩彤:论香港基本法序言中“繁荣和稳定”的规范内涵

更新时间:2021-10-09 09:33:26
作者: 韩大元 (进入专栏)   陈佩彤  

  

   (一)“繁荣”的规范内涵

   什么是“繁荣”?谁来保持香港的繁荣?如何保持香港的繁荣?对这些问题的回答构成了阐释“繁荣”内涵的基本框架,即繁荣的内容、保持香港繁荣的主体、实现繁荣的手段是什么。

  

   繁荣具有多方面的内容。邓小平曾将回归后的香港形象描绘为“舞照跳、马照跑、股照炒”,这体现了香港的繁荣是多方面的。“舞照跳”表明了香港居民将保持原有社会生活的繁荣。回归前香港文化娱乐产业发达,市民文化生活丰富多彩,因此基本法序言中的“繁荣”包含了社会生活繁荣的内涵。“马照跑、股照炒”表明香港将保持经济的繁荣。20世纪中期以后,香港经济迅速发展,资本主义制度下香港经济繁荣发展成为当时的客观现实,并且只有经济保持繁荣,香港居民的社会生活才能保持繁荣。因此基本法序言中的“繁荣”主要包含经济繁荣的内涵,但同时还涵盖了社会、文化等领域的繁荣。

  

   对保持上述香港社会各领域的繁荣,中央和特别行政区负有共同责任。香港基本法序言阐明:“为了……保持香港的繁荣和稳定……国家决定……设立香港特别行政区……”,这表明,保持香港繁荣是国家作出设立特别行政区的决定所要达成的目的之一。具体而言,国家通过全国人大及其常委会、中央人民政府等国家机关,行使宪法和香港基本法赋予的权力,以保持香港的繁荣。同时,特别行政区负有保持香港繁荣的责任。根据香港基本法,为了保持香港继续繁荣,全国人大授予了特别行政区高度自治权,基于权力与责任的一致性,享有高度自治权的香港特别行政区有保持香港继续繁荣的直接责任。具体而言,香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关应依法行使基本法赋予的职权,落实基本法各项规定;香港特别行政区居民遵守在特别行政区实行的法律。

  

   繁荣的内容广泛,保持繁荣的主体多元,实现繁荣的手段也是多样的。例如实现香港的繁荣需要实行适合香港的政策,要落实港人治港。实现香港的繁荣离不开内地,“因为内地有大量的原材料、技术、劳动力,还有广阔的市场”。[17]实现香港的繁荣要顺应世界形势的变化,需要“积极顺应经济全球化深入发展和世界产业结构加速调整大趋势”。[18]实现香港的繁荣要发挥国家的重要作用,中央支持香港的繁荣发展,“支持香港、澳门融入国家发展大局”等。[19]

  

   可见,繁荣包含丰富的内容,中央和特别行政区需要通过各种途径保持香港繁荣。随着实践的发展,“繁荣”的规范内涵不断丰富,“稳定”对“繁荣”的重要意义更加凸显。

  

   (二)“稳定”的规范内涵

   香港回归前,邓小平认为,“稳定”意味着过渡期内的社会稳定和政权的稳定交接,“过渡时期中,怎么保证香港不出乱子,双方都不做损害香港繁荣的事情,怎么做到顺利交接”;[20]意味着香港回归后包括政治、经济、法律等在内的各种制度的稳定,“香港现行的政治、经济制度,甚至大部分法律都可以保留,当然,有些要加以改革”;[21]还意味着香港回归后中央需要保留某些权力维护香港社会稳定,“总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的……如果变成行动,要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地,那就非干预不行”。[22]邓小平关于香港“稳定”的精神是基本法起草工作的指导原则。

  

   那么,对于回归后的香港来说,什么是“稳定”?由于实行的社会制度和价值理念存在差异,使内地与特别行政区对“稳定”的理解是不尽相同的。香港基本法是社会共识的产物,对基本法的尊重和对法治原则的恪守,要求香港特别行政区公权力机关和居民的一切行为均应在法治的框架之内,即一切行为只要遵守宪法和基本法,都可以被认为无碍香港的稳定。这要求香港特别行政区公权力机关要遵守作为特别行政区宪制基础的宪法和基本法,香港特别行政区居民在享有广泛的权利和自由的同时需要履行遵守法律的义务。

  

   就保持香港稳定的主体而言,中央和特别行政区负有共同责任。如前所述,国家作为设立特别行政区的主体有责任保持香港的稳定。具体而言,国家通过全国人大及其常委会、中央人民政府等国家机关行使宪法和香港基本法赋予的权力来保持香港的稳定。例如,根据香港基本法第18条第4款规定,全国人大常委会有权因特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态。其根本目的是帮助香港特别行政区尽快恢复社会稳定。基于权力与责任的不可分性,特别行政区需要行使全国人大通过基本法授予的高度自治权,履行保持香港稳定的责任。

  

   就保持香港稳定的手段而言,经济的繁荣、民生的改善是香港稳定的重要保障。因为“发展是永恒的主题,是香港的立身之本,也是解决香港各种问题的金钥匙”。[23]法治是香港稳定的另一重要保障。因为“稳定”意味着要准确把握“一国”和“两制”的关系,要始终依照宪法和基本法办事。[24]特别是在香港出现国家安全的制度短板时,实现稳定需要强化中央全面管治权,并落实爱国者治港的根本原则。

  

   总之,稳定意味着香港治理法治化,中央和特别行政区需要依法保持香港社会稳定。从强调通过制度保持香港社会稳定到强调法治在保持香港社会稳定中的作用,“稳定”的内涵也随着实践的发展不断得以丰富。

  

   (三)“繁荣和稳定”的规范结构

   “繁荣和稳定”的规范结构,即“繁荣”和“稳定”的关系问题。随着中国改革开放和香港的回归,香港的“繁荣”和“稳定”的关系呈现出新的特点。第一阶段为改革开放后,“繁荣”和“稳定”的关系呈现“繁荣”居于优先性;第二阶段为香港回归后,各种风波的出现使得“稳定”居于优先性;第三阶段为香港国安法的实行和选举制度改革后,回归“繁荣和稳定”成为基本法实施的总体目标。

  

   第一阶段:“繁荣”居于优先性。1978年邓小平在谈到同阿根廷的贸易额问题时指出:“为什么台湾、香港、南朝鲜、新加坡这些地区和国家可以做到的,我们做不到?”[25]可见,中国在急需发展经济、进行现代化建设的背景下,首先需要的是借助香港经济的繁荣为中国现代化建设提供必要的帮助和借鉴。那么如何保持香港的繁荣?邓小平给出的答案是“若干不变”。[26]“若干不变”即保持制度、社会等各方面的稳定。换言之,“稳定”是实现“繁荣”的前提和手段。另外,官方文件对“繁荣”和“稳定”的排列顺序亦能说明“繁荣”的优先性。1984年国务院《政府工作报告》中谈及香港问题时,采用了“为了继续保持香港的稳定和繁荣”的表述。在排序上,“稳定”先于“繁荣”,而在七个月后签订的中英联合声明中,则采用了“有助于维持香港的繁荣与稳定”,“以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”的表述,在排序上,“繁荣”先于“稳定”,这体现了这一时期“繁荣”的优先性。

  

   第二阶段:“稳定”居于优先性。随着香港的回归,“繁荣”和“稳定”的关系有了变化。香港回归后的建设之路并不平坦,每一场风波背后都牵涉着诸多足以影响特别行政区宪制安排和繁荣稳定的重大问题。例如修例风波期间香港社会出现的暴力犯罪,严重践踏法治,社会处于不稳定状态,国家安全受到严重挑战,居民生活受到严重影响。只有尽快恢复秩序,才能保持香港社会的繁荣发展。在这样的背景下,“稳定”不再仅仅是实现“繁荣”的手段,同时成为基本法发展的基本目标。习近平总书记指出:“止暴制乱,恢复秩序是香港当前最紧迫的任务”。[27]因此,这一阶段,社会“稳定”居于优先性地位,为了“繁荣”这一目标的实现,中央和特别行政区有责任通过各种途径恢复社会稳定。

  

   第三阶段:回归“繁荣和稳定”的总体目标。随着香港国安法的实施和选举制度的完善,香港实现了由乱及治的重大转折,社会恢复了稳定和秩序,影响投资者信心和居民生活安宁的各项不稳定因素逐渐平息,“繁荣”和“稳定”的关系进入了第三个发展阶段。即在实现社会“稳定”的情况下,中央和特别行政区要履行实现“繁荣和稳定”这一总体目标的职责。

  

   总之,“繁荣”意味着经济的蓬勃发展,意味着政治体制运行的畅通,意味着居民生活的改善,意味着民众的权利和自由有了实现的物质基础和社会环境。因此,香港社会应回归“繁荣和稳定”的初心与目标,“把主要精力集中到搞建设、谋发展上来”。[28]

  

   四、“繁荣和稳定”的规范效力

   “繁荣和稳定”具有丰富的规范内涵,那么,作为具有丰富内涵的基本法序言又如何贯彻实施呢?对此,可以从中央的宪制保障、居民的基本权利和自由、香港特别行政区政治体制、经济制度、文化和社会事务制度等角度,探讨“繁荣和稳定”在香港基本法不同领域的规范效力。

  

   (一)基本法上“繁荣和稳定”的功能定位

   香港基本法序言包括香港的历史、回归的过程、设立特别行政区的原因及依据、设立特别行政区的方针以及香港特别行政区实行的制度的依据等。基本法序言是基本法的灵魂,是我们分析基本法规范与实践的基础,理解“繁荣和稳定”的规范效力必须从基本法序言出发。

  

   在基本法起草过程中有基本法咨询委员会委员提出:“序言的内容可以帮助解释基本法内文。”[29]这一点在基本法解释实践中得到证明。香港终审法院曾多次在判决书中载明这一观点:“整部基本法都是为施行基本法序言所表明的‘一个国家,两种制度’的方针而订定的规定。”[30]“为协助解释有关条款,法院会考虑基本法的内容,包括基本法内除有关条款外的其他条款及其序言。”[31]因此,作为序言组成部分的“繁荣和稳定”是基本法正文和附件的解释基础和依据,只有以“保持香港的繁荣和稳定”为出发点才能理解基本法具体制度设计的缘由。

  

   为了维护国家安全,全国人大常委会制定香港国安法,其中载明了基本法序言中的重要原则:“为坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治的方针……保持香港特别行政区的繁荣和稳定”。可以说,序言中载明的重要原则——“一国两制”、保持香港繁荣和稳定是中央行使全面管治权的出发点和落脚点。

  

   基本法序言对正文和附件发挥了内容衔接和价值辐射的功能。内容衔接即基本法正文中的某些条款是序言的延伸。就序言中的“繁荣和稳定”而言,基本法对香港政治、经济、社会文化等诸多规定均以实现“繁荣和稳定”为核心目标,是在不同制度领域对“繁荣和稳定”的扩展和延伸。价值辐射即序言对正文和附件具有价值层面的引领和约束作用。以序言中的“繁荣和稳定”表述为例,序言的规范效力要求基本法正文和附件都必须符合“保持香港的繁荣和稳定”的要求。

  

综上所述,根据基本法序言的规范效力,作为基本法序言重要组成部分的“繁荣和稳定”是解释基本法具体条款的基础,是中央行使相关权力的出发点,也是香港法院作出裁判的重要说理依据,对基本法正文和附件发挥内容衔接和价值辐射的功能。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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