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蒋惠岭:论“中央事权—省级统管”模式及完善

更新时间:2021-10-06 12:18:36
作者: 蒋惠岭 (进入专栏)  

  

   摘要:“中央事权—省级统管”是当前司法改革中正在建设的司法体制新模式,涉及国家结构、事权划分、权力实现方式、司法规律等重大理论问题,也涉及司法改革的政策、实施等操作性问题。我国单一制的国家结构决定了司法权的中央事权属性,但终因司法权的实现方式与事权属性不相匹配而引发不少误解,需要澄清。同时,可以考虑将“省级统管”升级为“两级分管”,即中央管理最高法院和高级法院,省管理中级法院和基层法院,以实现公正独立行使审判权的最佳效应。

   关键词:司法改革 省级统管 中央事权 两级分管

  

   法治是国家治理体系和治理能力现代化中的支撑性工程,而司法制度是法治前行的轨道。根据党的十九大部署,当前司法体制改革已进入“综合配套”阶段,但在做好司法制度“精装修”的同时,对原来已经开展的基础性改革中尚未完成的部分,仍要继续推进。不论是未完成改革的继续推进,还是在体制改革基础上的综合配套,都需要正确的理论指导。关于地方法院人财物“省级统管”的改革便在理论指导和实践推进方面遇到了一些认识上和行动上的障碍。本文拟从司法权的事权属性理论出发,重点分析那些影响司法权属性的重要因素以及地方法院的多重角色,针对实践中一些常见的认识误区,区分事权属性与事权实现方式的作用,对我国“中央事权—省级统管”的司法体制模式提出进一步完善的设想。

   一、提出问题的背景

   为落实党的十八届三中全会的司法改革部署,中央全面深化改革领导小组于2014年6月6日审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,启动了包括地方法院检察院人财物“省级统管”在内的一系列司法改革措施。在2014年全国政法工作会议上的讲话中,习近平总书记对这项改革的政治背景、理论基础、推进步骤等作了深刻阐述。习近平总书记指出,“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。司法机关人财物应该由中央统一管理和保障。世界各主要国家也普遍实行由国家或某一个专门机构统一管理司法人员、经费等司法行政事务。考虑到全国法官、检察官数量大,统一收归中央一级管理和保障,在现阶段难以做到,这次改革主要推动建立省以下法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度,法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制,探索由省级财政统筹地方各级法院检察院的经费。”按照中央要求,到2016年初,地方法院检察院人财物省级统管作为司法体制改革中的一项基础性改革,分三个批次在全国32个省(自治区、直辖市)全面启动。

   但是,从改革一开始,中央有关部门便意识到这项改革的整体性和复杂性,要求各省区市推进这项改革时,可以从实际出发,因地制宜,不强求步调完全一致。条件具备的,由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的,可暂缓实行。从目前的进展情况看,32个省市自治区的改革进度有快有慢,不尽统一。有些省份完成了所有法院检察院经费的统管改革,但多数省份对于“人”的统管还只是停留在中级法院和基层法院的院长等重要岗位的统管,其他人员仍委托当地组织部门管理。但无论如何,这些改革的方向和阶段性效果是得到肯定的。有学者曾对地方司法机关人财物省级统管这项改革的主要成效作过总结,认为至少有三:一是减少外部干预,建立更科学的司法干部管理体制;二是加强省内人员调配,为司法体制改革提供支持;三是提高司法人员待遇及司法保障水平,形成长效机制。

   改革成效应当肯定,但与其他改革措施相比,人财物省级统管改革的拖后却反映了这项改革在理论准备和实践准备方面的不足。长期以来,我国宪法规定的国家结构理论在中央和地方关系构建方面的指导作用尚显不够,对于司法权的中央事权属性认识存在摇摆,对于司法权力“地方化”存在的理论根源挖掘不深,特别是对于事权属性与事权实现方式两者的关系认识还不到位。在前几轮的司法改革中,常有学者评论当时的改革只涉及工作机制而很少涉及体制结构,其原因之一便是对于基本理论问题认识上的不统一。但是,这一问题在理论上的复杂性又为司法改革决策的实施增加了难度。按照中央的改革部署,对属于中央事权的司法管理和保障实行“省级统管”也只是个过渡性措施,最终还是要向“中央统一管理和保障”方向努力。而改革的这一路线图有没有坚实的理论支持能确保其目标顺利实现呢?这是当前理论界和实务界面临的一个难题,是一个必须融合理论原则和实践智慧才能解决的难题。

   二、影响司法事权属性的重要因素

   一个国家的司法权属于中央事权还是地方事权,或者哪一部分属于中央事权还是地方事权,取决于国家结构、宪法制度、国家幅员、历史传统、行权方式等多种因素。对这些因素的不同理解,会导致对司法事权属性的不同认识,有些甚至会发生误导,影响司法改革目标的最终实现。下面重点对国家结构和宪法制度这两个因素进行分析,其他因素只简单提及。

   (一)国家结构

   国家结构是一个法律概念,也是一个政治概念,指的是一个国家的中央与地方之间权力分配模式。换句话说,一个国家采取何种国家结构,会从根本上影响着该国司法权力的属性、分配以及相应的制度构建,决定着地方有无专享的司法权或在多大程度上拥有,也在相当程度上影响着司法权的实现方式(管理和保障)。下面试分析司法权在单一制和复合制(主要是联邦制)两种国家结构下的配置模式。

   第一,在单一制国家结构下,司法权属于中央事权。司法权的这种配置模式在所有单一制国家无一例外,除非存在因政治、历史、民族等原因而建立的特殊区域而通过宪法作出特别安排。①在单一制之下,尽管地方政权在立法、行政管理方面会从中央分得一定的具有自治性质的权力,但国家一定会把军事、外交和法律制度保留在中央。当然,无论是单一制国家还是联邦制国家,还会把另外一些重要权力(甚至是绝大部分权力)规定为中央事权,从而只给地方留下一些无足轻重的自治性质的事权。但是,尽管各个单一制国家确定的地方事权范围各有不同,但尚未见到将司法权作为地方事权的情况。

   世界上最大的两个单一制国家是中国和日本。日本的司法权属于中央事权②,特别是这种中央事权的实现方式(管理与保障)也都体现着十足的中央属性。在日本,所有法官都由首相或天皇任命而非自治地方任命,司法人员均由中央政府授权最高法院通过事务总局进行调配和管理,司法经费由中央财政保障。中国采用单一制国家结构是历史的选择。虽然中国幅员辽阔、人口众多,但单一制的国家结构有利于广泛而充分地调动各族人民建设祖国、保卫祖国的积极性,并按照全国一盘棋的要求,合理配置人力、物力等方面的资源,保证整个中国的繁荣和各民族的共同发展。在中央和地方权力的纵向分配方面,中国一向将地方的法院称为地方国家机关或地方国家审判机关,从来没有在法律上认可地方拥有排他性的司法权,即使在民族区域自治地方也是如此。当然,国家授予香港、澳门特别行政区以司法终审权属于例外情况,本文不作分析。

   第二,在联邦制国家结构下,司法权一般分属中央事权和地方事权。在联邦制国家,中央与地方的司法权力是通过宪法或政治协定进行分配的。国情不同,分配模式也不尽相同,各国可以以多种组合形式来体现司法权的属性。

   模式一:地方(邦、州、省等)法院既行使联邦司法权,又行使地方司法权,但中央的联邦最高法院或者专门的联邦法院只行使联邦司法权。这种模式的典型代表是德国。德国各州的三级法院与联邦最高法院都是根据联邦法律建立的,是一种单一性的法院结构(与美国不同)。虽然州法官的任命由各州负责,但所有诉讼程序、法官条件和职责、级别、工资等都由联邦法律规定。

   模式二:地方行使地方司法权,但与联邦司法权有一些交叉重叠;联邦司法机构自成体系,专门行使联邦司法权。这种模式的典型代表是美国。美国联邦设有三级法院,在地区法院(即联邦的基层法院)内专门设立治安法院、破产法院;各州一般也设有三级法院。这两套平等的法院体系所行使的司法权属性明确(尽管存在重叠),实现权力的方式(人员任命、经费保障等)也分别由州、联邦负责。

   模式三:司法权明确分为联邦司法权和地方司法权,地方司法机构行使一部分联邦司法权,但行使联邦司法权的地方司法机构的人财物由联邦保障。例如,加拿大的三级地方法院中,较高的两级(上诉法院和高等法院)行使联邦司法权,同时作为地方的上诉法院。而地方法院中的最低一级基层法院行使地方司法权,其人员经费等由地方管理和保障。

   模式四:司法权全部属于联邦(中央)事权。例如在奥地利,宪法第82条规定:“全部司法权,均来自联邦。判决和裁定,均以共和国的名义宣布和签发。”第83条规定:“法院的组织和权限,由联邦法律予以规定。”宪法还规定,法官由联邦总统或联邦总统授权的联邦部长根据联邦政府的建议任命。

   (二)宪法规定

   一个国家的司法权如何分配、属性如何,通常会体现在宪法、法院组织法以及其他宪法性法律或诉讼法的规定中。前文所列举过的日本宪法、奥地利宪法以及美国宪法、阿根廷宪法等,都对司法权的属性作出了明确的规定,并以此设计司法权的分配方案。在我国,除了从单一制的国家结构确认司法权的中央事权属性外,从宪法、法院组织法等法律文件中也可以找到判断权力属性的依据。例如,宪法第一百二十八条规定,“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第一百二十九条规定,“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”法院组织法第二条规定,“人民法院是国家的审判机关。”第三条规定,“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”第十条规定,“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”从这些规定中,我们只能得出一个结论:中国的司法权属于中央事权而非地方事权。地方法院不是地方设立的法院,而是国家设立的法院;地方法院不是地方的审判机关,而是国家的审判机关。

   作为层级最高、效力最高的法律,宪法中的相关规定严谨、确定,不容任意作出不恰当的解释,即便是学理解释也应当遵循宪法愿意。纵观我国宪法理论研究成果以及建国以来的宪法实践,尚未发现将国家的司法权分解为中央事权和地方事权的权威解释。换句话说,我国并没有通过任何方式改变过司法权的中央事权属性。恰恰相反,越是全面推进依法治国和深化司法体制改革的今天,国家越是强调司法权的中央事权根本属性和在法治中国建设中的支撑地位,努力保持法治统一和法治权威。

   (三)其他因素

   除了国家结构、宪法规定两个重要因素外,影响司法权力属性的还有经济社会制度、国内各民族关系、国家幅员状况、政权层次数量等因素。例如,我国实行高度计划经济体制时期,各个地方作为国家计划中的一个层级,基本上没有自己的利益,所以权力属性之争也不那么重要。当时在同一部宪法之下、同一项计划之内,高度集权的中央掌控着各个地方主体的经济和政治命脉,司法权也完全是为中央对全国的管理服务的。因此,当时的司法权到底是中央事权还是地方事权并不是敏感话题,而这种“脱敏”惯性一直延续到改革开放之后,以至于即使在社会主义市场经济体制建立之后,人们仍然接受由地方政权拥有、行使、保障司法权这种约定俗成的体制。虽然常有对“司法地方化”的批评,但改革者仍无力从事权属性与实现事权方式的匹配性方面设计改革方案。

又如,在一些民族矛盾突出的国家,国家结构会倾向于选择复合制,并建立以该民族为基本服务对象的司法机关。也有象英国那样由于历史原因而导致司法权力以不同形式分治的情况,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论丛》2021年第3期
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