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蒋惠岭:论“中央事权—省级统管”模式及完善

更新时间:2021-10-06 12:18:36
作者: 蒋惠岭 (进入专栏)  
不同地区实行不同的司法制度。另外,幅员较大的国家更有可能采取复合制结构,同时将一部分司法权赋予地方行使,但那些关乎国家重要利益的事项仍纳入中央司法权范畴。中国的情况大不相同,虽然历史上也有过版图变化、民族矛盾,但在当今实行民族区域自治的制度下,我国各民族之间不再存在不可调和的矛盾,因此也没有直接影响到司法权力在中央与民族自治地方之间的配置,仍然保持司法权力的中央事权属性。关于政府层次数量问题,这本不应该成为影响司法事权属性的因素,但传统的思维方式会把法院层级与法院归属混同起来,认为一级政权中如果不包括司法机关则是不完整的结构。因此,我国地方政权的省级、市级和县级均设立了包括在本级政权之内的司法机构,即所谓“一府两院(一委)”的政权架构。这些都是招致“司法地方化”批评的主要原因,值得认真商榷。

   三、我国地方法院角色的“四重性”

   根据《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)的规定,我国的法院系统分为三类:最高人民法院、地方各级人民法院、专门法院。地方各级人民法院又分为高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。之所以把“地方各级人民法院”单独列出,其原因就在于:虽然三级法院都是“国家的审判机关”,但与最高人民法院相比,除了审级的差别之外,另外一个重要的因素就是地方人民法院在角色方面的“四重性”。

   (一)从行使审判权和机构设立角度展现其国家审判机关属性

   宪法第一百二十八条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”《法院组织法》第二条和第三条进而规定:“人民法院是国家的审判机关”。“人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件……维护国家法制统一、尊严和权威”。“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”这些关于审判权的法律规定表明,地方法院在法律属性上是国家的审判机关,而不是地方的审判机关。

   (二)从“一府一委两院”的国家机构构成角度展现其地方国家审判机关属性

   对于地方国家机构方面有一些习惯表述,如“X套班子”“一府一委两院”等,都代表了我国对于地方国家机构的根深蒂固的传统理念,也体现了宪法的规定,即地方法院既具有“国家审判机关”的属性,又是本地方国家机构体系的组成部分,而且这一属性在通常情况下应当优先体现。而且在展现“地方国家审判机关”属性时,更多是为了体现它的公共属性,与“社会”“团体”“企业”“私人”等概念相对。另外,强调地方法院的地方国家审判机关属性还在于将其区别于中央国家审判机关,日常工作中也不会有人将地方法院作为中央机关对待,但地方法院是国家设立的法院系统的地方分支,是中央审判机关(最高人民法院)之下的审级,是“国家设在地方的法院,而不是地方的法院”。虽然称之为地方法院,但无论在理论上还是在法律上,它们不应当拥有地方自治性。

   (三)从人财物管理和保障角度展现其较强的地方机关属性

   地方各级人民法院不是中央国家审判机关而是地方国家审判机关,而根据我国确定的财政分灶吃饭、干部分级管理的模式,地方各级人民法院的人事任免、经费保障主要依靠所在地方。《法院组织法》第四十三条规定,“地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。”虽然其中并未明确改变地方法院所行使的审判权的中央事权属性,但从这些事权实现方式来看,地方法院的地方属性比宪法、法院组织法对事权属性的一纸规定更加有力。

   (四)从法律适用角度展现其混合属性

   地方各级人民法院在审理案件时,除了适用中央立法外,可以在与宪法、法律、行政法规不相抵触前提下适用地方性法规或地方规章。这类案件即使上诉到最高人民法院,其适用的地方性法规和规章的效力同样可以获得尊重。也可以说,地方法院在适用法律方面既有十足的中央属性,又有一定的地方属性。尽管地方法院看起来具有多面性,性质比较复杂,但通过其“四重性”进行条分缕析之后,倒也不难发现,地方法院的多面性应当以中央事权为出发点,在不影响公正与独立的前提下,调动和运用地方资源,更好地履行各项审判职责。

   四、中央司法事权的实现方式

   通过国家结构理论的分析和宪法规定的确认,司法权可能被贴上“中央事权”或“地方事权”的标签,从而完成权力属性的宣示。但是,要全面、立体地认识司法权力的属性,除宣示、标签之外,还必须分析司法权的实现方式。所谓司法权的实现方式,也就是习近平总书记说的“司法机关人财物的管理和保障”,是司法权属性的“物化标志”和外在表现。有的学者把权力的实现方式直接作为判定该事权属性的标准,从而得出结论称我国的司法事权长期以来属于所在地的地方事权的组成部分,后来根据形势的发展和改革的进程而逐步“提升为中央或省级政府事权”。由于考虑到宪法、相关组织法关于人民法院是国家的审判机关的论断从来没有改变过,我们认为还是应当坚持把司法权作为国家的权力即中央事权,而经费来源(财权)、人员任命(“人”权)等都是这种权力的实现方式,并不能从根本上改变司法权的中央事权属性。如果发现实现方式与事权属性不相匹配,则正是我国在很多领域存在的中央和地方之间、地方上下级之间事务管理权、人事管理权、财务管理权(即事权、财权、人权)相脱节的问题,需要通过改革来解决,但并不能因此而断定“事权”发生了改变。

   根据“事权、财权、人权”相统一的原则,事权总是居于问题的中心,而财权、人权的行使应当以“事权”为核心。是哪家的事权,就应当由哪家行使相应的人权、财权。反之亦然。习近平总书记指出,“司法机关人财物受制于地方,司法活动容易受到干扰;司法行政化问题突出,审者不判,判者不审”,都属于不合理的司法体制和工作机制。究其原因,主要还是没有将司法权的中央事权属性与事权实现方式严格区分并有机结合起来,因此造成了不可调和的矛盾甚至导致以权力的实现方式质疑乃至否定权力的中央事权属性,使矛盾更加复杂化了。因此,为司法权的中央事权属性“正名”,除了反复作出宣示、展现标签外,还必须从权力的实现方式上着手进行改革,进一步厘清两者之间的关系。目前正在推进的省以下法院的人财物省级统管这项改革所指向的就是这个问题。

   (一)人民法院由同级人大产生

   人民法院由国家权力机关产生,这是中国宪法所规定的人民代表大会政体应有之义。但是,地方人民代表大会的性质属于“地方国家权力机关”,是负责在本行政区划内落实宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的地方国家权力机关。地方人大的主要职责包括“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”③,而且在行使这些权力时的身份并不代表中央政权。地方人民代表大会产生同级人民法院的模式是我国宪法规定的,在司法权属于中央事权、所有法院由全国人大设立的前提下,此处可理解为是通过宪法对地方人大的授权。但由于这种授权范围涉及到除最高院以外的所有三千五百多个地方人民法院和除军事法院外的专门法院,难免过于宽泛,从而导致其制度上的正当性受到质疑,甚至中央事权的属性受到挑战。为消除事权属性与实现方式不相匹配的矛盾,突显司法权的中央事权属性,2018年修改的《法院组织法》吸收司法改革成果,作出了所有法院由全国人大设立的规定,为司法权属于中央事权的论断提供了法律支撑,在一定程度上弥补了原有制度的不足,也会促进改革完善当前的“同级人大产生同级法院”体制。

   (二)院长选举与罢免

   尽管所有法院都由全国人大设立,但各个法院院长职务的选举和罢免并没有上收到全国人大。《法院组织法》第四十一条规定,“人民法院院长负责本院全面工作,监督本院审判工作,管理本院行政事务。人民法院副院长协助院长工作。”法院院长由同级人大(如无同级人大则由上级人大)选举产生,并可根据法定事由予以罢免。最关键的是,选举产生的法院院长代表法院向人民代表大会负责并报告工作,接受监督。可见,院长在法院里的角色并不只是一名普通的法官(在最高人民法院即首席大法官),而且是这个机构的行政首长和机关法人的法定代表人,履行重要的管理和监督职责。另外,院长的政治素质、职业能力、管理模式、价值取向等直接影响着法院独立公正行使审判权的质量,影响着法院的文化、风气、效率。当然,根据领导干部的党内管理权限以及人财物省级统管改革方案,对法院院长的管理权已收归省级组织部门,但法院院长的法律地位和权限仍然需要通过同级人大的法律程序才能确认。

   (三)法官任免

   由于法律是最高国家权力机关制定的,司法权又是中央事权,所以法官理当由中央任命,以确保法官心无旁骛、不偏不倚地公正司法。法官是人民法院的组成人员,是代表国家而非代表地方行使审判权的职业人员。对于法官的要求,与其他政法干警一样,必须“站稳脚跟,挺直脊梁,只服从事实,只服从法律”。在我国司法制度中,法官任命条件和免职事由在《中华人民共和国法官法》中有统一规定,地方无权更改。尽管如此,无论是中国还是外国,即使在法律已经规定了统一任命标准的情况下,到底由谁来提名法官、任命法官,都有重要的政治意义和法律意义。人事任免权是掌控一个领域、一个组织目标与运行之要害。我们所了解的美国联邦最高法院大法官任命时所发生的激烈的党派斗争,虽显极端,但确实能反映出法官提名权和任免权的重要性。在司法权的中央事权属性确定的情况下,法官任免权原则上应当由中央统一行使,也可以根据国情适当将一部分普通法官(而非重要岗位或级别较高的法官)的任免权委托给相关部门或者地方行使。

   尽管在绝大多数单一制国家都由中央政府统一任免全国的法官,但我国现行体制对此作了较大变通。《法院组织法》第四十条规定,人民法院的审判人员由院长、副院长、审判委员会委员和审判员等人员组成,而副院长、审判委员会委员、审判员以及庭长、副庭长都是由院长提请本级人民代表大会任免。2014年启动新一轮司法改革特别是人财物省级统管后,改革的方向虽然已经确定下来,但目前地方各级法院的绝大多数法官依然置于地方管理之下,在任免的法律程序上亦无变化。《人民法院第四个五年改革纲要》要求,“推动省级以下法院人员统一管理改革。配合中央有关部门、推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。”在这方面,全国中级、基层法院院长均已实现了由省级党委(党委组织部)管理,但对其他领导班子成员(如副院长)而言,个别地方由省委组织部管理,但绝大多数地方由省委组织部委托当地地市级党委管理。在职务任命方面,各地均按照“省级统一提名,地方分级任免”的模式操作,即仍由同级地方国家权力机关任免。

   (四)经费保障

司法预算是法官履行审判职责、行使司法权力的物质保障,其来源和实施方式在很大程度上影响着人们对司法权力属性的判断。在确定了司法权的中央事权属性后,《人民法院组织法》第五十七条明确规定,“人民法院的经费按照事权划分的原则列入财政预算,保障审判工作需要。”对这一条文的一般理解应当是:如果将人民法院行使的审判权作为地方事权,则应当列入地方财政预算;如果作为中央事权,则应当列入中央财政预算。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论丛》2021年第3期
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