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熊光清 蔡正道:中国新型政党制度的独特内涵

——结构、规则和关系层面的分析

更新时间:2021-09-28 13:56:10
作者: 熊光清 (进入专栏)   蔡正道  

  

   摘 要:中国新型政党制度有别于其他社会主义国家的政党制度,也有别于西方国家政党制度,它是中国共产党对政党制度进行全新探索的成果,具有独特的内涵。我们可以把制度分为三个层面,即:结构、规则和关系,然后从这三个层面对中国新型政党制度的内涵进行分析,非常有助于加深对中国新型政党制度的理解和认识。从结构层面看,中国新型政党制度包括新型政党制度构成主体及其结构关系、组织体系和运行机制;从规则层面看,中国新型政党制度包括由正式机构颁布的有明文规定的正式规则,作为非正式规则的政治规矩和政治惯例;从关系层面看,中国新型政党制度包括中国共产党与各民主党派和无党派人士之间的关系。结构、规则和关系三个层面相互依存,体现出中国新型政党制度的独特内涵。

   关键词:新型政党制度;独特内涵;结构;规则;关系

  

   2018年3月,习近平总书记看望参加全国政协会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员时首次提出了“新型政党制度”这一重要概念。他指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度,是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[1]2019年10月,党的十九届四中全会强调:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强中国特色社会主义政党制度建设,展现我国新型政党制度的优势。”[2]加强对中国新型政党制度的研究,揭示中国新型政党制度的独特内涵,具有重要的研究意义。

   一、制度分析的基本框架:结构、规则和关系层面

   当前,诸多学者对中国新型政党制度的历史演变和制度优势十分关注,并进行了较为深入的研究。在历史演变方面,周淑真认为,中国政党制度的发展与统一战线是分不开的,统一战线是多党合作的基础。新中国成立标志中国新型政党制度的形成,此后,通过出台各类党的文件对中国新型政党制度加以完善,形成了现在的政党制度。[3]田改伟认为,1948年中共中央发出的“五一口号”标志着中国新型政党制度萌芽的出现,新政协的筹备和召开奠定了中国新型政党制度的基础,确立了中国共产党的领导地位和民主党派的参政地位。新中国成立后,中国政党制度的发展虽然经历了曲折,但是,在党的十一届三中全会之后,政党制度不断改进,形成了比较完善的新型政党制度。[4]在制度优势方面,李新廷从新型政党制度组织结构的调适性与合作性、新型政党制度价值理念的人民取向及其与时俱进性两个方面进行了分析。[5]罗峰从作为专门协商机构的人民政协角度出发,认为中国新型政党制度蕴含着真实的代表性、有效的动员性、高度的整合性以及巨大的包容性等优势。[6]这些研究对新型政党制度进行了研究,具有一定的启发性。

   加强对新型政党制度研究,从最基础的问题着手,把握新型政党制度的内涵非常重要,可以说是研究的起点。那么,应该如何理解制度呢?无论在中国语境还是西方语境中,制度的含义都是非常丰富但又不是十分明晰。在中国古代,制度多指在一定历史条件下形成的法令、规定、样式、礼俗等具有规范性的准则。例如《易·节》就有:“天地节,而四时成。节以制度,不伤财,不害民”,这是“制度”一词最早的来源。制度最一般的含义就是,要求大家共同遵守的行为准则或办事规程。

   1970年代首先在经济学领域兴起的新制度学派重新发现了制度分析在解释现实问题中的地位和作用,其研究对于政治学中的比较政治制度分析提供了非常有借鉴意义的理论资源。美国学者道格拉斯·C.诺思通过对西方市场经济演变史的审视与分析,提炼出制度变迁理论,并以产权理论、国家理论和意识形态理论这三大理论基石来构建他的分析框架。他非常重视制度的作用,他认为:“制度提供了人们相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”[7]他认为:“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范一点说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[8]他将制度分为三种类型,即正式规则、非正式规则以及这些规则的实施机制。日本学者青木昌彦认为:“均衡制度是一种社会建构的现实,因而它必然内生于域之中。它通过其扼要表征——默契的或符号的——协调着参与人的信念。制度作为一种均衡现象,只要别人不忽略它,任何人都不敢不正视它的存在,从而对人们的策略选择构成影响。参与人基于共有理念而做出的策略决策共同决定了均衡的再生,均衡的再生反过来又强化了关于它的扼要表征。”[9]在这里,他是从博弈均衡的角度来认识制度的形成过程及其作用与功能的。

   政治学中的新制度主义理论也从不同角度对制度进行了界定,极大地丰富了制度的内涵。理性选择制度主义倾向于认为制度是个体运用的规则,这些规则决定谁或者什么被纳入决策情境,信息如何构成,采取什么行动和按照什么次序,个体行动将怎样聚合成集体决策。[10]历史制度主义者倾向于把制度看作是一种“中间体”,意指处于作为实体的普遍性国家(和至少是国际政治中的行动者)与政治学行为主义所关注的个体行为之间的事物。[10]75社会学制度主义则认为制度不仅包括正式规则、程序、规范,而且还包括为人的行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模块等。[11]尽管不同流派对制度作出了不同的定义,但对制度的内涵存在一定的共识,他们都认为制度既包含正式规则和法律,也包含惯例、习俗或认知文化意义上的非正式因素。[12]

   可以说,制度是一个非常宽泛的概念,能够对个人或组织的行为起到规制作用的准则,无论其是明文规定的,还是约定俗成的,正式的,还是非正式的,以及它们的实施机制,都可以视之为制度。道格拉斯·C.诺斯把制度分为正式规则、非正式规则和这些规则的实施机制,是从制度的存在形态来进行划分的。他的这种划分方法影响很大,一般研究者在对制度进行类型学研究时,一般会采用这种划分方法。

   把握新型政党制度的内涵,建立制度分析的基本框架非常重要。从构成层面角度对制度内涵进行划分,可以将制度分为三个层面,即:结构、规则和关系。结构是指制度内部诸要素的配置及其相互关系,它标志着制度有序化的程度。制度是在一定的地域空间内依托一套组织体系得以运作的,同时制度包含的构成主体及其结构关系在互动过程中塑造出了运行机制。规则是一定社会行为体内部为协调个体、自然或社会之间关系,以维护社会行为体的共同利益而形成的基本约定。制度包含着各种各样的规则,它起着规范和约束个人或组织行为的作用,并使个人或组织行为具有稳定性和可预期性。关系是指人与人之间,人与事物之间,事物与事物之间的相互联系。秦亚青赋予了关系以政治学的含义,使人们认识到了社会中关系的重要性,他认为:“个人的身份只有在关系中才能够界定,个人行为的意义也只能在关系中产生,也就是说行为体在关系之中才能存在。关系确定身份,没有关系就没有行为体”。[13]关系的社会存在性及其对社会行为体的现实约束力,使其具有制度的特性,构成制度的一个非常重要的层面。

   从这三个层面对中国新型政党制度的内涵进行研究,非常有助于更充分、更全面地揭示中国新型政党制度的独特内涵及其蕴含的理论与现实价值。中国新型政党制度的结构包括新型政党制度构成主体及其结构关系、组织体系和运行机制;中国新型政党制度的规则包括规范新型政党制度运行的正式规则和非正式规则;中国新型政党制度的关系是结构的外在表现形式,并由规则所强化,包括中国共产党与各民主党派和无党派人士之间的关系。

   二、中国新型政党制度结构层面的分析

   结构是制度的内在特质,而不是制度本身,结构在制度中发挥着极为重要的支撑性作用。中国新型政党制度的结构是指各种不同的构成主体的配置以及各构成主体之间的结构关系,它需要通过组织体系才能实现结构化,[①]并在组织体系的互动过程中塑造出运行机制。中国新型政党制度的结构不仅包括构成主体及其结构关系,还包括保障新型政党制度得以运行的组织体系和由此形成的运行机制。

   1.中国新型政党制度的构成主体及其结构关系

   中国新型政党制度的构成主体包括中国共产党、各民主党派和无党派人士。“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党,是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事,是中国特色社会主义参政党”。[14]民主党派一共有八个,分别是中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。“无党派人士是指没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士,其主体是知识分子”,[14]11是中国新型政党制度的重要构成主体。

   中国新型政党制度的构成主体及其结构关系是在长期的革命、建设和改革实践中逐步形成并发展起来的,具有深厚的实践基础。1989年12月30日,中共中央发布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。该意见明确指出:“中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。”[15]2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。”[16]从这些表述中,我们可以看出,中国共产党作为唯一的执政党处于绝对的领导核心地位,各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导,这是中国新型政党制度结构关系最本质的特征。“中国共产党对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。”[17]各民主党派是中国特色社会主义参政党,无党派人士是中国特色社会主义参政者。各民主党派在组织上是独立的,不隶属于中国共产党,在法律上与中国共产党处于平等地位。

   2.中国新型政党制度的组织体系

   组织体系是由若干个彼此联系或相互隶属的要素构成的相对完备的组织网络。中国新型政党制度的组织体系充分体现出构成主体之间的结构关系,主要包含两方面,一是中国共产党在人民政协组织中设立领导机构,以加强党对人民政协工作的领导;二是人民政协组织体系,即全国和地方各级政协委员会。各民主党派和无党派人士通过人民政协组织体系发挥参政议政、民主监督的基本职能,参加中国共产党领导的政治协商。

中国共产党的领导是人民政协这一政治组织非常重要的特征。中国共产党在人民政协组织中设立领导机构,主要包括人民政协党组、机关党组和专门委员会分党组。《中国共产党党组工作条例》指出:“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导作用,是党对非党组织实施领导的重要组织形式。”[18]在人民政协中成立党组织,是加强党对人民政协工作领导的重要制度安排。政协党组织接受同级党委的领导,定期向同级党委汇报政协工作,并就重大事项向同级党委请示。《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》指出:“要加强政协党的组织建设,做到哪里有政协委员哪里就有党的工作,哪里有党员哪里就有党的组织,哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥,实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖。”[19]在各级政协委员会成员中通常包含一定比例的党员委员,这些党员委员被编入专门委员会分党组或党小组中。政协党组织通过领导这些党员委员,发挥他们作为一个党员的先锋模范作用,带头学习和贯彻党对人民政协工作的新要求。(点击此处阅读下一页)


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