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熊光清 蔡正道:中国新型政党制度的独特内涵

——结构、规则和关系层面的分析

更新时间:2021-09-28 13:56:10
作者: 熊光清 (进入专栏)   蔡正道  
通过党员委员联系党外委员,确保人民政协工作始终坚持正确的政治方向,始终围绕党的理论路线方针政策和决议来展开。

   人民政协是中国新型政党制度的重要支撑力量,也是中国新型政党制度的重要政治形式和组织形式,人民政协组织体系构成了中国新型政党制度组织体系的重要组成部分。人民政协组织体系较为严密,分为全国和地方各级政协组织。其中政协全国委员会和政协省市县(区)级委员会分为全体会议、常务委员会会议和主席会议。在乡镇一级设立政协工作联络处,作为县级政协组织的派出机构。政协工作联络处不是正式的政协组织,本身不履行政协组织职能,主要作用是负责联系本乡镇的政协委员和各界人士。严密健全的人民政协组织体系确保政治协商、民主监督、参政议政的职能得到充分发挥。与政协党的组织体系结构关系不同的是,政协全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系,有利于各民主党派和无党派人士之间相互交流,沟通协调。各民主党派和无党派人士通过人民政协组织体系将自己的意见和建议表达出来,转化为党的意志和主张。

   3.中国新型政党制度的运行机制

   运行机制是指在一定的组织体系中,行为主体在运行过程中形成的相对稳定和各具特色的行为模式。林尚立等人认为:“说明一个制度的运行机制,主要在于说明一个制度内部各要素之间的有机联系和关联活动。”[20]中国新型政党制度的运行机制是指中国共产党与各民主党派和无党派人士在新型政党制度的组织体系中进行互动的结构关系和运行方式。经过70多年的发展,中国新型政党制度已经形成了主体明确、形式多样和特点鲜明的运行机制。

   第一,关于运行主体。中国新型政党制度的运行机制首先应明确运行主体,即由谁领导、和谁协商与合作。中国共产党在运行主体中处于领导地位,确保中国新型政党制度沿着社会主义政治制度的轨道有序运行。各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导,是运行主体的重要组成部分。中国新型政党制度运行主体非常广泛,包含了中国社会各阶层的代表人士。中国共产党代表最广大人民的根本利益,各民主党派和无党派人士代表各自群体和阶层的利益。人民群众中不同群体的意见和建议都能通过人民政协组织得到反映。

   第二,关于运行形式。中国新型政党制度的运行形式集中体现为中国共产党与各民主党派、无党派人士开展的各种形式的协商与合作。

   在协商方面,中国共产党就国家重大方针政策在决策前与各民主党派和无党派人士开展各种形式的协商,提高决策的科学性和民主性。社会主义协商民主是中国新型政党制度的重要内容。2015年1月5日发布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》将协商类型分为政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。由于这里探讨的运行机制涉及的主体是中国共产党、民主党派和无党派人士,因此主要分析政党协商和政协协商两类。“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式,”[21]无党派人士是政治协商的重要组成部分,参加政党协商。政党协商主要是中国共产党与各民主党派和无党派人士通过中共中央召集的座谈会和约谈等形式进行。政协协商是指中国共产党通过人民政协组织同各民主党派和无党派人士就国家大政方针和重要的经济社会事务、人民政协工作的共同性事务以及政协内部的重要事务进行协商。每年一度的各级人民政协全体会议就是开展政协协商的主要组织形式,各民主党派和无党派人士就上述事务进行广泛讨论,达成共识,形成建议,再提交给中国共产党的相关组织机构。在政协全体会议闭会期间,人民政协通过召开专题协商座谈会和双周协商座谈会等形式进行政治协商。在上述形式的政治协商中,中国共产党都会参与其中,在人民政协工作中发挥领导作用。

   在合作方面,中国共产党与民主党派和无党派人士之间逐渐形成了较为成熟的合作机制。主要的合作机制是吸收民主党派和无党派人士进入各级国家机关,参加国家政权,参与国家事务的管理。在各级政府和司法机关的领导成员中,至少有1名属于民主党派和无党派人士。这些人士往往具有较高的学历、深厚的专业技能和丰富的工作经验。他们进入各级政府和司法机关的领导成员队伍中,会开阔领导成员的视野,提高决策水平。

   第三,关于运行特点。中国新型政党制度的运行机制具有以下几方面特点。一是会议频次多,运行效率高。全国政协常务委员会会议每两个月召开一次,双周协商座谈会每两周召开一次。在召开座谈会之前,全国政协组织密集的调研活动,掌握第一手资料,用于在座谈会上进行交流和协商。座谈会结束后,政协委员的意见和建议能够迅速地被有关部门研究和吸收,从而转化为国家政策。二是协商主题较多,专业水平较高。各级人民政协会不定期地就政治、经济、文化和社会民生等领域的一些重要问题召开专题协商座谈会和调研协商座谈会,邀请各民主党派和无党派人士与政府有关部门的负责同志交流看法。各民主党派和无党派人士大多是各行各领域的杰出人士,他们专业水平高,视野开阔。通过理论研究人员和党政官员进行交流,有利于全面地分析问题,把握事物的发展规律,提高协商的专业水准。

   中国新型政党制度在构成主体的结构关系、组织体系和运行机制方面都呈现出鲜明的独特性。构成主体的结构关系决定了组织体系的设置,同时也塑造出特有的运行机制,这些方面与资本主义国家政党制度结构存在很大差异。资本主义国家政党制度一般分为一党制、两党制和多党制。一党制是只允许一个合法政党存在,其他任何政党的存在都是非法的,在结构上是一元化的。两党制和多党制则形成了竞争性的政党政治,政党地位是周期性变动的,政党制度构成主体之间的结构关系呈现出不稳定状态。中国新型政党制度不是竞争性的政党制度,各构成主体的地位是固定不变的,即中国共产党是唯一的执政党,各民主党派和无党派人士是接受中国共产党领导的参政党和参政者,在结构关系上具有稳定性。在组织体系和运行机制上,西方国家政党的主要目标在于赢得选举,执掌国家政权。政党一般是选举的工具,组织体系较为松散。中国新型政党制度的核心特征是政治协商,包含完备的政治协商的制度基础。这就决定了中国新型政党制度在组织体系和运行机制上要提供为中国共产党与各民主党派和无党派人士进行政治协商的平台与渠道,汇集各类建议和意见,推动各民主党派、无党派人士的建议有效转化为党的意志。

   三、中国新型政党制度规则层面的分析

   中国新型政党制度包含规则要素。规则是保障新型政党制度良好运行的一系列规范,主要包括正式规则和非正式规则。正式规则指由正式机构颁布的有明文规定的规范性文件,非正式规则指中国共产党在新型政党制度的运行过程中形成的一些政治规矩和政治惯例。对这些规则要素进行分析有助于展现中国新型政党制度在规则层面的独特性。

   1.中国新型政党制度中的正式规则

   中国新型政党制度中的正式规则包括三个主要来源,一是指由国家权力机关颁布的宪法和其他法律;二是指由各级党组织制定的党内法规和党的规范性文件;三是指全国政协出台的一系列规范性文件和各民主党派制定的规章制度。这些正式规则对中国新型政党制度的运行提供了制度性保障。

   第一,宪法和法律作为各个政党的普适性行为规范,具有内容明确具体、以国家强制力为后盾保障实施等特征,是规范和约束执政党和参政党行为的重要制度保障。[22]《中华人民共和国宪法》在序言部分明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”。[23]这就从宪法高度对新型政党制度构成主体的行为进行了规制。《中华人民共和国监察法》将中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关的公务员纳入了监察范围,使对这些人员的监察有了国家强制力作为后盾。此外,《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国公务员法》等法律也对触犯党纪国法的担任国家公共职务的中国共产党党员和各民主党派人士、无党派人士明确了处罚标准。这些法律的制定为规范中国共产党党员与各民主党派、无党派人士的行为提供了强有力的约束。

   第二,为进一步规范中国新型政党制度各构成主体的行为,各级党组织根据党章制定了一系列党内法规和党的规范性文件,形成了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。“1”指的是党章,“4”指的是党的组织制度、党的领导制度、党的自身建设制度、党的监督保障制度。党内法规目的在于规范党的领导和党的建设活动,进一步明确中国共产党的角色定位和历史使命。《中国共产党党章》的总纲部分指出:“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[21]8这就鲜明指出了坚持党的领导地位是新型政党制度的根本政治原则。《中国共产党问责条例》对各级党组织和党员干部的问责情形与处理决定作出明确规定。《中国共产党纪律处分条例》要求党组织和党员严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规。这些党内法规依据《中国共产党章程》而制定,只有规范党的领导和行为,才能赢得各民主党派的拥护和支持。“通过‘规’的内在指向性型塑党员的价值观念,使得‘规’内化为党员的价值观,成为一种普遍的意识。在此基础上,在‘规’的意识主导下,促使党员规范化行为的发生。”[24]

   党的规范性文件为中国新型政党制度运行提供指导性意见。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:“坚持依法有序、积极稳妥,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[21]120《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商的内容、形式、程序和保障机制作了详细规定。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出:“建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度。各级党委应把人民政协协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程,及时研究并统筹解决工作中的重大问题。”[21]142这些党的规范性文件明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商的方式、途径和组织保障,推动了新型政党制度制度化和规范化建设。

   第三,全国政协机关制定出台了多个规范中国新型政党制度运行的指导性文件,对党内法规和党的规范性文件进行了有效补充。如《全国政协关于进一步提高协商议政质量的意见 (试行)》《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察考察工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》,这些文件对保障新型政党制度的运行发挥了重要作用。此外,各民主党派也制定了本党派的章程和一系列规章制度,如2021年3月,中国民主同盟讨论通过了《中国民主同盟纪律处分办法(试行)》。这些章程和规章制度旨在明确各民主党派的定位和作用,确保正确履行自身职能。

   2.作为非正式规则的政治规矩和政治惯例

   非正式规则是对正式规则的重要补充,能够弥补正式规则柔性不足等问题。中国新型政党制度中的非正式规则主要包括存在于中国共产党内部的政治规矩和广泛存在于中国政治生活各个领域的政治惯例。

   政治规矩是2015年1月13日习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上首次提出来的。政治规矩旨在产生党的内部约束力,内涵十分丰富,包括理论联系实际、密切联系群众和批评与自我批评等优良传统;“四个意识”;立党为公、执政为民的执政理念。这些政治规矩是中国共产党基于自身强烈的使命感而形成的自觉的、内在的行为规范,对新型政党制度的形成和巩固起到了潜移默化的作用。

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