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王春英:中国外交官职业化与中国特色大国外交

更新时间:2021-09-25 15:25:07
作者: 王春英  

   内容提要:外交官的职业化是中国外交事业取得辉煌成就的重要组织保障,也是中国特色大国外交的重要人才支持。新中国成立后,随着中国外交的展开,外交官的职业化进程随之开启,并在改革开放的时代背景下取得了长足的进步,出现了大批职业外交官,为改革和建设事业营造了良好的外部环境。中国外交官的职业化,是在中国特定的国情之下适应中国对外交往而展开的,有着自己鲜明的特色,主要体现在具有高度的政治性、适度的开放性和德才兼备的用人标准诸方面。在新时代,要切实践行习近平外交思想,推进中国特色大国外交,构建人类命运共同体,就必须加强外交官队伍建设,实现国际规范与中国特色、政治性与专业性的有机统一,不断提升职业化水平。

   关 键 词:外交官制度  外交官职业化  中国特色大国外交  公务员制度  国际规范

  

   2014年11月,中共中央总书记习近平在中央外事工作会议上发表重要讲话,指出中国必须有自己特色的大国外交。①从外交的角度看,中国外交的不同领域都体现了中国大国外交的独特内涵和固有特色。为政之道,首在得人,党的路线方针政策,归根到底要靠人尤其是干部来执行。毛泽东指出:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”②外交官队伍是中国特色大国外交的实践者,作为外交官队伍建设的外交官制度既是外交制度的重要组成部分,又是国内公务员制度的重要组成部分,前者意味着其必须与国际接轨,接受共同外交规范,后者则决定了其必须根植中国国情,保持中国特色,体现了国际化与中国化、外交与内政的有机统一。

   长期以来,由于外交工作的特殊性,学术界系统、全面研究新中国外交官制度的成果非常少。曾在中国外交部做过外交官的刘小红(音译,Liu Xiaohong)所著《中国大使:1949年以来外交职业主义的兴起》一书堪称这一领域的开山之作。作者将1949年到20世纪90年代的中国外交官分为四代,论述了每一代外交官所面临的国内外环境,分别选取典型案例分析了每一代外交官的外交实践,总结了40年来中国外交官的职业化进程及其对中国外交的意义。③赵可金《当代中国外交制度的转型与定位》一书从中层理论和历史制度主义的视角,对当代中国外交制度进行了系统研究,探讨了新中国成立以来中国外交制度的转型,剖析了中国外交制度发展变化的内在逻辑,其中不乏有关外交人员管理的论述。④此外,相关学术论文也不多,且多关注建国初期外交干部管理,⑤集中在外交官尤其是建国初期将军大使们的职业生涯回忆或外交实践方面,其中有些内容涉及包括大使在内的外交官的选派和培训,对研究新中国外交官职业化具有一定的参考价值。⑥因此,本文拟从新中国外交官职业化的视角展现中国大国外交的特色,推进和加深对中国特色大国外交和外交官职业化的理解和思考。

   一、对外交官职业化的理解

   外交官是以外交为职业的官员或者工作人员。萨道义在其第四版《外交实践指南》中如此定义:“‘外交官’这个名词的意思应该理解为包括所有从事外交事务的公务人员,不论是在国内的外交部或在国外的大使馆或其他外交机构中服务的公务人员。”“严格地说,外交部部长也是外交官。”⑦与外交官密切相关的概念是领事。“领事是一国政府经另一国政府同意,或根据同另一国政府达成的协议,派驻对方国家的特定城市,并在一定区域内执行领事职务的政府代表。”⑧在各国的外交实践中,外交官和领事官同属外交人员组织系统,归外交部统一领导。中华人民共和国成立后,在“另起炉灶”的方针指导下建立起一支新型的外交队伍,从新中国成立初的170多人发展到现在的1万多人,其称谓主要有外交人员、外交干部、外交官等。⑨

   外交官作为一种职业,最早出现于15世纪的意大利,城市共和国出于对外交往的需要,设立了常驻使节,慢慢发展为职业外交官,而后产生了管理职业外交和外交官的专职机构,出现了便利外交事务处理的外交规范。经过几个世纪的发展,外交官职业化取得了显著的进步。然而,在外交官职业化这个问题上,一直存在不同的观点。有些学者认为,外交官并不符合经典的职业模式。在许多关于职业及其发展的经典讨论中,包括外交职业在内的基于官僚主义的职业通常被排除在外或被称为半职业,因为人们认为这些职业缺乏专业判断的自主权。⑩不过更多的学者将外交官视为一种职业。早在威克福(Abraham de Wicquefort,1606-1682)和卡利埃(Francois de Callières,1645-1717)那个时代,外交官职业化的主张就已盛行。(11)19世纪初,外交的特点是职业的、常驻的外交代表进行持续游说,外交职业化已经成熟,可以满足公共利益。当然,职业化不是一个突然发生或急剧变化的过程。实际上,在拿破仑时代结束之初,职业化的过程就断续和渐次展开了,外交开始不再被认为是一种礼貌的钩心斗角的艺术,而是需要更多经验、技巧和更广阔视野的领域。就像律师和医师擅长他们的专业一样,外交官也是如此。(12)

   关于外交官职业化,学者们也是见仁见智。英国学者杰夫·贝里奇认为,外交官的职业化包括控制进入、适当的培训、清楚的等级和正常的支付。(13)王立诚在《中国近代外交制度史》一书中指出:“要使外交官成为一项专门职业,有两个方面的内容:第一,必须有一套专职外交官制度,在制度上促进外交官的职业化;第二,要合理地选拔和任用外交官,在外交官的素质要求上确立新的标准。”(14)英国伦敦大学教授安德森在《现代外交的兴起:1450-1919》一书中详细梳理了欧洲各国外交官职业化的进程,并从外交官等级制度的形成以及政府支付薪酬、雇佣使馆秘书、提供系统培训和严格职业准入等方面提出了外交官职业化的标准。(15)结合中外各国的外交实践,可以从两个方面来理解外交官职业化:一是从过程来看,外交官职业化是指通过建立和完善外交官制度,把非职业外交官转变为职业外交官的过程;二是从结果来看,外交官职业化是关于外交官的选拔、任用、培训、考核、晋升、奖惩、交流、退休等一系列制度安排,旨在选拔和任用优秀人才,提高外交职业的吸引力,为外交官长期从事外交工作提供制度保障。

   随着科学技术、国际交往的日益发展,国际形势的日益复杂化,外交官的职业化越来越受重视。二战后,战争遭到唾弃,各国普遍重视通过外交手段维护和拓展国家利益,而这项任务主要由职业外交官完成,外交官的素质自然成为各国外交实力的重要组成部分。杰夫·贝里奇指出:“一个拥有良好资源,特别是配备了良好员工的外交机构,将极大地增强该国的实力和影响力。”(16)因此,各国都高度重视外交官职业化建设,根据国内外形势的变化,改革、完善外交官制度,形成了公开考试、择优录用、加强培训、功绩晋升等有关任用、培训、考核、晋升等一整套完备的制度,并在长期的外交实践中形成了外交共同文化,极大地促进了外交官素质的提升。

   新中国历来高度重视外交官队伍的建设,从无到有组建外交队伍,着手进行外交官职业化建设,并取得了显著成效。外交官在为国家建设创造良好的国际环境、维护国家利益、提高国际地位等方面都做出了重大贡献。可以说,中华人民共和国建国以来所发生的一系列重大变化和所取得的伟大成就,都有外交官这一群体所做出的积极努力和创新奉献。(17)十八大之后,中国外交进入新时代,中国特色大国外交以更加积极主动的姿态直面挑战,为解决人类共同面对的难题贡献中国智慧和中国方案,推动构建新型国际关系和人类命运共同体。这是一项前所未有的事业,兼具机遇与挑战,而要抓住机遇、迎接挑战,就需要建立一支能够统筹国内国际两个大局,具有总揽全局、驾驭复杂局面的高素质、职业化的外交官队伍。

   二、革命外交时期中国外交官职业化的艰难探索

   1949年,中华人民共和国成立,面对西方国家的孤立和遏制,外交人员的主要任务是维护国家的独立主权、领土完整,争取国际社会的承认、理解与支持。在当时的历史条件下,党中央确定了“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”“一边倒”的外交方针,在缺乏专业外交官的情况下,从军队、地方抽调人员,建立起一支全新的外交队伍。外交事务专业性强,中国政府在选派将军当大使的同时,采取各种措施培养专业人才,开始了具有中国特色的外交官职业化进程。

   (一)外交部的组建及首批驻外大使的选拔

   基于“另起炉灶”的外交方针,新中国不承认原国民政府同各国建立的旧外交关系,同各国另行建立外交关系,同时,弃用原国民政府的外交官,建立新型的外交队伍。周恩来指出:“我们决不能依靠旧外交部的一套人马办外交,必须‘另起炉灶’创建新的外交队伍。”(18)1949年11月8日晚上八时,外交部成立大会在外交部大礼堂举行,当时参加大会的有170多人,是外交部的全班人马。(19)周恩来总理兼外长发表讲话。这是总理在新中国外交部成立后对外交干部作的第一篇报告,内容很丰富。随后,开始紧锣密鼓布置外交部内部的组织结构和人员配备,到12月16日,政务院通过了对外交部高层的人事任命,外交部正式组建完成。在组织结构上,新中国外交的重点在苏联东欧等社会主义国家和周边国家,单独成立了苏联东欧司。在干部配备上,17名副司长以上的领导中16人有大学学历,12人有留学经历,8人有外事工作相关经历,尽管他们受战争影响并不真正了解外交,但他们具备外语基础和国际视野,这说明中央领导人对外交工作的专业性是有充分认识的。而在外交理念上则强调外交的革命性,周恩来在外交部成立大会上的讲话共五点内容,有三点是关于斗争的,(20)这反映了中央领导层对外交的认识,这种认识必将深刻影响新中国外交,影响外交官职业化的进程。

周恩来曾指出:世界上每个国家的统治阶级都要挑选本阶级中“最忠诚、最可靠、最有才干的分子”从事外交工作,(21)中国的这支队伍应当同人民解放军一样,是一支在党的绝对领导下,用马列主义毛泽东思想武装起来的队伍,是一支立场坚定、纪律严明、能忠实执行党的方针政策、有战斗力的队伍,是一支“文装解放军”。(22)据此,新中国的外交干部有四个重要来源:一是解放军的一批高级将领,如袁仲贤、王幼平、耿飚、黄镇等,这些人经过长期战争的考验,政治立场坚定,积累了丰富的斗争经验;二是原中央外事组的干部及各大城市长期从事地下工作、统战工作的干部,如乔冠华、龚澎、陈家康等,这些人文化水平较高,有比较丰富的外事工作经验,也是经过革命斗争检验的;三是从大学里挑选的一批优秀毕业生,作为外交队伍的后备力量,这些人外语基础好,也具备一定的专业知识;四是从地方上抽调的干部。除此以外,还聘请并留用了一批对外交问题素有研究的专家和原国民政府外交部门的外交官担任外交部的顾问,如梅汝璈、何思敬、林其翰等。第一部分担任部级领导及驻外大使等高级职务,第二、三部分担任司、科级业务部门领导,第四部分则成为基层的业务骨干。(23)在建国初期外交部的干部中,从部队抽调的干部占绝大部分,当时规定:“每个军调3人,其中师级干部1人、团级干部2人。”(24)随着外交关系的建立,派出驻外使团也成为一项紧迫的任务。10月2日,中国与苏联建交。6日,王稼祥被任命为新中国首任驻苏联大使,也成为新中国第一位驻外大使。到1951年5月,中国又陆续选任了15位大(公)使,包括王稼祥共16位大(公)使。1951年9月,随着韩念龙大使赴任,新中国首批驻外大(公)使全部到任。这些大(公)使绝大部分都曾在军队担任高级将领,如耿飚、姬鹏飞、黄镇、曹祥仁、王幼平、倪志亮、谭希林、彭明治、袁仲贤、冯铉、韩念龙,他们被尊称为“将军大使”。1955年至1972年,又先后有9位将军出任驻外大使。(25)当时在主要西方国家对中国采取敌对政策的背景下,具有斗争精神和斗争经验的将军无疑成为大使首选,将军大使的选拔及其在外交上的成功实践是和那个特定时代的环境紧密相关的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论》2021年第2期
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